明治时代前期，日本各种疫病频发，仅年一年间因霍乱死亡的人数就达人，[1]超过了此后甲午战争和日俄战争中战殁人口的总和(人)。[2]疫病导致经济凋敝、劳动力丧失，直接影响“富国强兵、殖产兴业”*策的实施，构建新式疫病防控体系成为明治*府亟待解决的课题。在“文明开化”号召下，明治*府在疫病防治方面向欧美国家学习，利用近代医学手段，在积极做好疫病治疗的同时，建立疫病防控体系，改善生活环境，普及疫病相关知识，奠定了近代日本社会个人和公共卫生习惯的基础。迄今为止，学界对近代日本疫病与防治管理制度的研究似仍欠缺。[3]笔者不揣浅陋，捃摭相关史料，探讨日本历史上疫病发生的规模、影响，以及近代以来日本疫病防治管理制度的建立，重点探讨卫生防疫法制化、疫病统计常规化的措施，以及破除迷信、普及卫生防疫知识的做法，从中发掘近代日本在疫病防治方面对当代社会的借鉴意义。
一、近代日本疫病流行情况及其危害近代日本疫病的流行情况，反映出传统医学向近代医学过渡过程中，日本在疫病防控方面做出的巨大努力。然而，即便人们对疫病的科学认识不断加深，也出现针对个别疫病的特效药，降低了死亡率，但疫病依然引起了较大规模的社会恐慌，造成劳动力减少、财*负担增加等负面影响。
(一)日本疫病的流行情况
从古至今，日本不仅自然灾害多发，各种疫病也往往接连发生。仅据医学史家富士川游(—)的《日本疾病史》和小鹿岛果(—)的《日本灾异志·疫疠之部》所载史料统计，从公元年到年的年间，日本共有个年份爆发疫病。[4]囿于古人对疾病的认识，加之史料记载多从帝王视角记录禳灾措施，故古代日本对疫情的记录非常模糊，少有对疫病发生时间、地区、波及范围、病症、具体损失等完整的记录。进入江户时代，日本史料中对疫病的记载逐渐详细，可知从年至年的百年间，有46个年份发生过疫病。能够判断出的疫病种类多达34种，其中流感、麻疹、风疹、痢疾、肠伤寒、霍乱、痘疮等致死率很高，有的年份同时发生过两种疫病。每当疫病发生，往往在短时间内造成大量人口死亡。如年，“3月末，疫病盛行，人多死。江户中3至5月，凡19万人疫死”。[5]年发生肠伤寒，“秋，长崎灾后人多病疫，阖门骈疫，猖獗势极”。[6]
明治以降，随着西方医学的传入，日本开始科学地研判疫病种类，并对患病人数及死亡人数有了基本了解。如表1所示，19世纪80年代末90年代初，日本流行的疫病主要有霍乱、肠伤寒、痢疾、白喉、斑疹伤寒、痘疮等。
日本的霍乱属输入型疫病，在6种常见疫病中致死率最高。年日本首次发生霍乱，此后至幕末，共爆发过4次。[7]明治时代以后，据年出版的《日本传染病小史》记载，日本曾5次爆发规模较大的霍乱，分别为年(死亡率69.52%)、年(死亡率76.55%)、年(死亡率69.65%)、年(死亡率72.82%)和年(死亡率69.05%)，且“每次流行都源于外来病*传入。如年的霍乱流行，首先发源于外国人出入的港口，在长崎、门司、神户的11艘外国船只上都发现了霍乱患者，虽然按照规定采取了严格的防治措施，但是病*还是突破防御入侵日本”。[8]在当时的医疗水平下，多数霍乱患者都难逃一死，从表1可计算出，—年7年间，霍乱的总死亡率达73.97%。出于对这种凶猛疫病的恐惧，人们将其描绘为虎头狼身的形象，称之为“虎列剌”(日语读“???”)。霍乱多流行于夏季，八九月最为猛烈。偶尔在秋冬季流行，则会持续到第二年。
肠伤寒和痢疾在日本是一种常见的疫病，从表1可见，19世纪末期肠伤寒每年发病人数基本在3～4万人左右，痢疾患者为2～4万人左右，—三年间是痢疾多发年份，—年发病人数达15万人以上。肠伤寒和痢疾的死亡率分别为23.55%和24.19%，明显低于霍乱等高致死率的传染病，因此没有受到足够的重视，导致患病人数长期得不到有效控制。直到20世纪20年代以前，肠伤寒患者人数都呈现出递增的趋势，此后有所减少，而痢疾患者则在20年代之后明显增加。[9]肠伤寒多在秋季发病，八月到十月死亡率最高，患者多集中在16～45岁；[10]痢疾发病初期为五六月之交，死亡率较低，之后逐渐增加，到十一月和十二月时达到最高值。痢疾患者在年龄和性别上没有特殊性，老人和儿童多为重症，尤其是小儿痢疾，症状往往较为明显。
白喉在日本的发病特点是患病人数相对较少，但死亡率较高。一般来说患者人数年均约为人。但从死亡率来看，—年7年的年均死亡率高达58.91%，与霍乱相差无几，年时甚至高出霍乱14.4个百分点。白喉流行于寒冷季节，多发在日本东北地区，基本无性别差异，患者主要是婴幼儿。以年为例，白喉总患病人数为人，其中1～5岁的幼儿为人，占总患病人数的87.35%。[11]斑疹伤寒在19世纪后期有一定范围的流行，波及人数和地域较少，死亡率为20.32%。痘疮高发于—年，死亡率约为26.22%。
鼠疫在日本并不常见，是输入型和原发型并存的疫病种类。由于发病人数和次数少，早期没有纳入日本疫病统计中。年日本出现鼠疫，最初是输入型病例，一艘停靠横滨港的英国汽船上，一名旅客被查出身患鼠疫。年从国外返回广岛的一名日本人也被确诊鼠疫。因为采取了恰当的预防措施，故没有蔓延开来。日本原发型鼠疫出现在年11月，在神户和大阪均发现鼠疫患者。神户市共传染23人，因预防得当，疫情在年末得以消失。大阪市疫情一直持续到年底，波及和歌山县汤浅町、静冈县滨松，患者达人，死亡人。尽管传染范围不广，染病人数有限，但死亡率高达84.78%。[12]
到20世纪20年代末，随着日本近代医疗卫生体系的不断完善，疫病的分类更加细致，人们开始接受科学的卫生知识，同时*府也加强了对海关检疫的力度。表2显示，霍乱等输入型病例发病数量呈减少趋势。特效药的出现对个别疫病起到了良好的控制作用，年日本开始小范围采用德国医生贝林的血清疗法治疗白喉，年逐步推广，年之后死亡率基本控制在30%以下。20世纪二三十年代，尽管白喉患者数量大幅上升，年均达人，[13]但死亡率依然控制在21.43%左右。痘疮中仅水痘列入统计，且发病人数较少，斑疹伤寒仅有零星出现。肠伤寒和痢疾依然是日本发病人数最多的疫病，尤其在年关东大地震时，由于水源等基础卫生设施遭到破坏，东京地区的肠伤寒和痢疾患者呈爆发性增长，分别是前一年的1.4倍和3.9倍。[14]据表2中的全国统计数据来看，—年的5年间，肠伤寒年均患病人数为人，痢疾年均患病人数为人。肠伤寒死亡率较19世纪末略有下降，约为19.34%，痢疾死亡率上升幅度较大，为41.75%，“到年以后，痢疾带来的(社会)负担极为巨大，已经无法忽视”。[15]
(二)疫病对日本社会的影响
频繁发生的疫病对日本社会产生了重大影响。
首先，疫病的直接后果是大量人口损失。日本自年“元和偃武”[16]后进入了和平时期，社会经济得到发展，民众生活水平有了较大提高，人口迅速增长。据日本学者的推算，—年，日本人口总数由余万人增至万人。然而，此后日本进入了人口增长停滞期，从年至年的年间，人口增长率仅为3%。[17]其原因何在？除了因水灾、旱灾、冻害等自然灾害导致的大饥荒，以及在贫困及生活压力下，百姓为生活所迫，人为地进行人口限制之外，由于疫病的发生造成人口减员也是江户时代中后期出现人口停滞现象的重要原因之一。[18]
受医疗水平限制，前近代社会人们面对疫病束手无措，一旦发生传染病就会导致人口大量死亡。如年(正德六年)夏，“发热者众，一月内，江武町疫死者八万余”，[19]导致棺椁脱销，人们只好用空酒桶装遗骸下葬。墓地很快被占满，于是由各处寺院提供火化，由于死亡人数过多，等待火化的“棺桶堆积无数，十日二十日火不曾歇”。由于等待火化的期限较长，加之贫苦家庭的病死者尸体无法处置，无奈只能“在寺院为亡者做法事之后，包草席载于舟，流入品川，水葬之”。[20]19世纪初霍乱传入日本后造成的人口死亡数字更加无法估量。年霍乱第一次流行时，染病者往往三天之内就会死亡，因而被人们俗称为“三日毙”，全家感染甚至灭门的情况大量出现，“大阪这样的繁华之地，死者一月内不下数千人”。[21]年开始持续三年的霍乱，由于统计方式、时间、地域等方面的差异，有文献记载死亡人数超过10万以上，[22]也有记载超过26万人。[23]—年再次爆发的霍乱，从城市扩散到农村，导致“全家皆亡、子嗣断绝，倾家荡产者不计其数”。[24]
进入明治时代以后，各种疫病造成的人口死亡数字虽然呈下降趋势，但依然有很多人死于各种传染病。—年的7年间，全日本各府、县、道罹患白喉、斑疹伤寒、肠伤寒、霍乱、赤痢、痘疮者共人，死亡者达人，年均死亡约计人。[25]20世纪以后，日本近代医疗卫生制度逐步完善，多种疫病得到有效控制，即便如此，疫病造成的人口损失依然较高。—年10年间，仅东京府患赤痢、肠伤寒、白喉三种疫病者即高达人，死亡人，年均死亡余人。[26]
其次，疫病给近代日本财*带来的负担日益沉重。江户中期，幕府经济状况逐渐恶化，财*出现困难，年的财*亏空高达余万两。[27]幕府为控制地方诸侯，强制要求大名“参觐交代”[28]，各藩收入大半以上用于其中，[29]财力逐渐遭到削弱。皇室经济更是需要幕府接济才能得以维系。因此，疫病发生时很难动用财*赈济百姓，无论天皇还是将*及各藩几乎没有赈济等方面的史料记载，因疫病免除田租徭役的记录也较为罕见。
明治初期，*府财*支出主要用于安抚旧藩、发展产业、扩充*备、中央及地方各级*府行*运作，以及为维护社会稳定对原士族发放俸禄上。常规支出项目中与疫病防治相关的“恩赏赈恤救贷”一项，年至年8年间在财*总支出中所占比例平均值仅为1.8%左右，[30]其中真正能够分配到疫病防治的费用更少，曾任内务省卫生局长的后藤新平也慨叹“计算我国近代的卫生费，仅有百万元左右”。[31]幸而各地方出现散见疫病时，地方*府发挥了重要作用。据年各地方*府上报内务省的数据显示，一年间包括东京在内19个府县患天花、痢疾等6类传染病的患者为人，所耗费用为72.5万日元，人均约日元。[32]年各地方*府用于卫生费的支出总计余万日元，[33]明治前期对于疫病防治的投入呈缓慢增长趋势。
年以后，明治*府连续颁布关于疫病防治费用来源的法令，太*官第五十五号令规定，地方“卫生会费用可从地方税医院费用中支出”；年太*官第三十号令规定“发生流行病时，救治贫民的费用可从地方税中卫生费项下支出”，[34]*府在疫病防控中的主体作用得到加强。年《传染病预防法》颁布，明确了中央和地方财*在疫病相关费用支出中的责任，用于防疫减疫的财*支出迅速上升，地方财*负担增加尤为明显。主要包括预防费、医务人员和工作人员雇用费、贫困者医疗救济费等。[35]—年日本道府县、市町村年均卫生费支出达1.06亿日元，其中年和年均在1亿日元以上。国家卫生财*支出年均达.3万日元，全国年均财*总投入1.亿日元。[36]
第三，疫病引起恐慌，造成社会骚乱。明治维新后，日本*府通过地租改正、全民征兵等一系列文明开化*策，在各领域推动社会迈向近代化，而近代卫生体系的起步阶段却举步维艰。年开始的针对霍乱的防控*策被称为“近代日本卫生行*的出发点”，[37]但由于民众愚昧，缺乏对疫病的科学认识，同时*府欠缺有效的治疗手段，医院的患者大部分死亡，医生除了往水井中投放消*剂外无计可施。这种状况使得民众对警察、医生的防控和治疗措施极为抵触，从而引发了各种混乱。年、年、年和年爆发霍乱时，都出现了“霍乱骚动”。年霍乱流行时，人们看到四处投放消*药剂的巡警和医生，以为是警察和医生在井水、河流里投*才致人生病，于是有人将投放的消*药品冲掉，“有人将河水截流”，[38]更有甚者“数十人乃至数百人聚集起来对执勤的警察施暴，阻挠警医院，或是涌到有钱人家要吃要喝，用竹枪、棍棒、斧头威胁医生和公务人员。各种荒诞无稽的谣言四起，谣传医生往井里投*，医院的患者都被摘下肝脏卖掉等等”。[39]即使一些平时许多人赖以生活的优质井泉，也因为谣言被临时废弃。[40]年，“神奈川车站附近的四五十人，称本地警察署雇用的某医师作恶，扩散霍乱病，于是蜂拥至其住处，破门放火，叫嚣要将其打死。警察闻讯赶来控制了现场，拘捕了9名施暴者”。[41]直到明治中期，霍乱疫情得到有效控制，人们才开始逐渐接受了来自西方的卫生行*体系。
近代以来，疫病给日本社会造成的影响不仅体现在人口减少、财*负担加重等直接经济损失，更为重要的是，疫病发生导致大量人口失去劳动能力，阻碍了经济社会的发展。因此，如何防患于未然，并在疫情发生时使用正确的方法将其控制在最小范围，是全社会面临的重要课题。其中，在制度层面构建新式卫生管理体系，建立长效卫生防疫机制是重中之重。
二、近代日本卫生管理制度的形成与发展为保证疫病防控的顺利进行，近代日本*府确立了西方医学的主导地位，提出“卫生”概念，并围绕这一概念形成了卫生行*管理体系，以《传染病预防法》等一系列法律法规为保障，规范卫生防疫各执行机构的行*运作行为。构建针对疫病不同层次和类别的科学统计方法与标准，为医学研究和实际疫情防控提供了重要数据支撑。
(一)近代卫生行*管理体制的形成
古代日本对疫病的认识承袭中国“天人合一”观的影响，将疫病爆发后的不可控特征归结为“*行役”。当时人们对疫病基本没有抵御能力，在疫病流行时，只能采取被动的禳灾措施。所谓“禳灾”，也不过是读佛教经书、建造神社寺院、祭祀疫神、减少日常活动，甚至通过天皇退位、改元、大赦天下，希冀以此减少损失。在治疗方面，直到幕府末期，日本一直以“汉方”药为主，疫病发生时，“大抵使用大小柴胡、*连解*”，[42]此外，还有“牛山方”“救瘟神历”“五君子煎”“岭南卫生方”等药方，但总体而言治疗效果并不明显，且广大民众往往处于缺医少药的状态。江户时代，尽管幕府设有负责医药的机构，并于年设置官立医学馆，培养中医人才，[43]但一旦有传染病发生，基本处于无奈和放任状态。
日本近代卫生行*管理体制建立在引进西方医学理论基础之上。最早传入日本的西方医学著作是荷兰医学家霍特尔的《内科撰要》，由津山藩的藩医宇田川槐园译成日文，年刊行。此后，人们在治疗实践中开始采纳西方医学理论，对疫病的种类和发病原因逐渐有了认识，如山川扬庵(—)在《热病薮原》中对疫病进行了较为详细的分类，指出“疫热、痢热、时行热、走痛热、痘疮、麻疹”六种疫病是“生活*”，“生活*必传染滋蔓，故又名传染病”，[44]说明此时已经有了明确的“传染病”概念。但在江户时代，攘夷一直是日本统治者的主导思想。年幕府颁布“兰方禁止令”，西医中只有外科、眼科得到认可，而在其他方面汉方医仍处于主导地位。年2月，时任典药少允的高阶筑前介向明治*府递交了《关于采用西洋医术的建议书》，3月份获得天皇批准，新*府立刻以第号令的形式宣布今后的医疗方针将“采取西方医术之长处”，[45]自此西方医学得到了日本*府的认可。
年，岩仓使节团出访欧洲，考察欧美近代国家的制度和文化。当时身为藩医的长与专斋(—)也是其中一员，他早年曾在长崎的医学传习所师从一名荷兰医生学习过西医，在这次出访中他重点考察了德国和荷兰的医学及卫生行*体系。回国后，长与专斋将欧洲各国“健康保护”的概念定义为“卫生”，即“保卫生存和生活”，国民健康必须与警察职能、地方行*结合起来，才能够受到保护。年长与专斋就任文部省医务局局长，创设东京司药局，开始着手建立近代医疗卫生体系。次年，医务局转归内务省管理，更名卫生局，下设医务课和卫生课(后改为保健课)，长与专斋任首任局长。
关于日本卫生局的职能，清末驻日外交官*遵宪在《日本国志》中记载道：
卫生局，以大书记官为局长，其职在保护人民使无疾病。凡粪除街衢、疏通潴匽、洁净井灶，皆督饬府县官及警察官使地方人民扫除污秽，以防疾病。凡医生必经试验给予文凭，方许行医。凡通都大邑，必有病院以收养病民，院长时察其病况，上之本局。凡有以丹膏丸散营业者，必以化学剖验无有*害，方许发卖。凡人民兽畜有传染时疫者，必速由地方警察所电报于本局，而设法以豫防焉。[46]
由此可知卫生局的主要职责包括四个方面：监督检查公共卫生，包括清洁街道、疏通下水、保证饮用水安全；监督地方各县官员和警察，执行公共卫生*策；发放行医许可证、药物上市许可证和药物销售许可证；汇总各地疫病发生情况，及时进行预防处置。年日本爆发霍乱前，卫生局出台“霍乱病预防法心得”(“心得”为“须知”之意)，除港口检疫、患者隔离、清理污染物、排除污染源等技术性准则外，还规定了一旦疫情出现时国家行*体系的运作方法，包括疫情上报流程、各级行*人员的职责、医务人员的作用等等。尽管有所应对，但是这场霍乱依然造成了较大破坏，据统计全国患病人数达人，其中人死亡，[47]死亡率约为58.10%。
初次面对重大疫情，卫生局在实际防控工作中发现了不少问题。首先，尽管年颁布的《行*警察规则》中明确指出警察的职责之一就是“守护健康”，规定了巡警监督道路清洁工、粪桶搬运工、处理兽畜死尸等卫生工作的具体流程，但整个社会对警察系统参与防疫工作缺乏足够认识，反而给民众带来恐慌。其次，港口检疫因涉及治外法权，在与外国公使交涉的过程中造成防控时间上的延误，导致霍乱输入，疫病爆发。其三，西医人才缺乏，各地方基层防疫行*工作人员不具备基本医学知识，不了解操作规范，从而导致地方防疫工作在方向上出现偏差。有鉴于此，卫生局长长与专斋向内务卿大久保利通提交了《卫生意见》的建议，表达了将日本卫生行*分为两大系统的理念，即医疗行*体系(介达卫生法)和公共卫生防治体系(直达卫生法)。医疗行*体系包括卫生行*机构的整体规定、国家药品管理体系、医学院相关规定和医生行医的相关规定，主要通过奖励和监督医师药铺、检查取缔药剂等方式培植卫生基础事业。公共卫生防治体系主要包括卫生统计体系、公共卫生体系、卫生公益服务体系三个部分。卫生统计包括生死婚嫁等与生活健康相关的内容；公共卫生体系包括食品安全、下水设施疏通与改造、垃圾处理等；卫生公益服务体系包括为贫民提供救治、预防救治传染病和流行病等。此外他还提出在各地方*府部门设置卫生局的建议。
内务省接受了卫生局的建议，要求各府县构建当地疫病预防体系，日本各府县、道开始设置专司卫生防疫的机构——保健局或卫生局。以内务府卫生局的“预防法心得”作为总体要求，各地方*府根据本地实际情况制定细则，由此逐步明确了地方行*机构与卫生专门机构在卫生防疫中各自的职能，并将其推广至市町村等基层行*组织。年《传染病预防法》出台后，中央和部分地方卫生局又增设防疫课，分管霍乱和鼠疫等急性传染病的防控。年新设调查课(年并入保健课)，年成立预防课分管结核等疾病。近代卫生管理体制在不断调整和自我完善中逐步成型。
(二)疫病防治的法制化和程序化
法制化建设是防控传染病的根本保证。近代以来，日本制定了一系列相关法规，对遏制传染病的发生和蔓延发挥了重要作用。从19世纪70年代开始，针对个别疫病的防治先后出台了相关规定，如年10月2日，内务省(乙)百廿八号文件发布了针对天花的“痘苗分与”办法，规定中央*府每年两次将新培育的牛痘疫苗发送至各府县，以保证天花的防疫效果；年12月1日，太*官发布第八十九号文件，规定疫病流行期间，*府为防疫工作雇用的医生和其他工作人员因感染疫病死亡者，由*府出资给予补偿。由于霍乱等疫病大多来自海外，年7月21日，太*官第二十九号文件制定了《检疫停船规则》。在这些具体规定的基础上，年，明治*府通过太*官布告第卅四号，颁布了《传染病预防规则》，这是近代日本最初的较为系统的传染病法规。此后，*府又陆续颁布了《传染病预防规则第十三条船舶检查手续》[48]《赤贫者救助费用支出办法》《霍乱疫区来船检查规则》《消*剂调制贩卖许可》《种痘规则》等作为补充。[49]
年3月10日，明治*府在原“传染病预防规则”的基础上，综合之前出台的各相关规定，颁布了《传染病预防法》。较之《传染病预防规则》，该法案明确了传染病的种类，第一条规定：“本法中所指传染病为霍乱、痢疾、肠伤寒、水痘、斑疹伤寒、猩红热、白喉(格鲁布性喉头炎)以及鼠疫。如不在上述八种疾病之内的传染病，需要依照本法实施预防的，须由主管大臣指定。”[50]《传染病预防法》对疫病预防、上报、各级管理机构、流程、检疫办法、经费来源、处罚办法等均做出了明确规定。
首先，明确疫病防治管理机构，规定行*机构和警察署是所管辖区域的责任人。地方从市町村长、区长、户长到县知事逐级管理，中央*府由专门主管大臣负责。发生疫病时，县知事和中央主管大臣均可根据疫情，下令全部或部分执行该法律条款。各级地方长官在*府机构设置卫生会，制定清洁、消*工作及其他传染病的预防救治方案，并监督执行情况。此外，法案还将“传染病预防规则”中在疫情发生时设置临时性机构检疫委员或防疫委员的权限，由县知事通报内务卿决定，改为“市町村遵照地方长官的指示，设置传染病预防委员会，从事检疫和预防方面的工作，可不受市町村议会的决定所限”，[51]即把预防疫病的权限进一步下放到基层。作为地方专业防疫机构，检疫委员一般由医生、卫生官员、警察、市区町村工作人员组成。
其次，规定疫情上报流程，确定各级疫情申报及防疫的主体责任。初级疫情申报主体包括三大类，即医生、个体家庭和人群聚集场所(学校、*队、公司、工厂、娱乐场所、神社等)。其中，个体家庭和人群聚集场所发现疫情须经医生诊断后，由家庭成员、医生、人群聚集场所负责人上报警察、市町村长、检疫委员会、县知事，县知事向内务卿汇报，或根据实际疫情决定执行该法律或其中部分条文。在具体防疫方面，县知事有权根据疫情要求“进行健康诊断或验尸；封闭街道村落交通；限制或禁止群众聚集性活动；禁止破旧衣物等容易传播病*的物品扩散；禁止贩卖或赠与传染病传播媒介之食物；增加人员众多地方医疗预防设备数量；对新建、改建、变更或废弃的井水、沟渠、垃圾场、厕所等公共设施进行清洁和消*工作；限制或禁止在特定场所进行捕捞、游泳或取水；驱除鼠患并配备相关设施等”。[52]
第三，规定设立具体消*、清洁、封闭、隔离、污染物处理的相关责任人。消*、清洁由各市町村长雇用医生和其他相关人员进行，并需提供器具、药品等物资。封闭、隔离、传染病院的设置、设备的配置以及管理方式由地方长官决定。在检疫过程中发现的病患应就近收容到市町村传染病院或隔离病房，无特殊原因市町村不得拒绝。法案特别强调检疫委员的设置及船舶火车的检疫，可根据具体情况按照上级指令执行。
第四，制定相应惩罚措施，明确防疫经费来源。法案对个人、工作人员、公职人员、医生等没能履行防疫职责的情况，均做出明确的处罚规定。
第五，对防疫所产生费用的负担主体和项目做出界定。府县道防疫费用由府县道税或地方税支出，国家负担其中1/6；地方防疫费用由市町村和府县道各级*府从税收中支出。《传染病预防法》将防疫费分为运作及劳务费、卫生设备医疗物品费、救济费三大类。运作及劳务费包括预防委员会、防疫工会等机构的相关费用；清洁、消*、种痘等相关费用；因防疫救治雇用的医护人员费用、非疫区预防工作补贴费、封闭隔离所需费用等。卫生设备医疗物品费包括卫生设施费、医疗用品费等。救济费包括给遗属的医药费用及祭奠费用；支付给因封闭、隔离、歇业等无法获取生活来源者的生活费用；需要另外提供生活用水时产生的费用等。对于临时产生的费用，如在车船检疫时发现疫情，就近医院或隔离病房所产生的费用，市村町可以向府县申请解决。
《传染病预防法》颁布后不久，年5月1日，明治*府又颁布了《传染病预防法实施规则》，即针对该法案的实施细则。实施规则具体解释了各种情况下应采取的工作流程，甚至规定了防疫工作必须持有各级官署颁发的证件，并给出证件样式：长三寸，宽一寸，正面写有“传染病预防吏员之证”，背面中间靠下加盖官署公印。
年颁布的《传染病预防法》是日本近代史上第一个较为完备、系统的预防传染病的法律，对预防疫病流行产生了重要影响。该法案历经一个世纪，虽在不同阶段有所增删，但基本框架没有改变。直到年10月日本制定《感染症法》，《传染病预防法》才于年4月停用，前后持续了年。
(三)疫病防控管理的科学化
在通过立法对传染病进行防控的同时，近代日本卫生行*体制还强化了对疫病的各类统计以及跟踪调研职能，对各地疫病防控和医学科学的进步发挥了重要作用。近代日本对疫病的统计大致包括基础统计、预防性统计、病情跟踪统计三大类，统计内容十分广泛。
基础统计主要是对疫病发生过程和结果的统计，有年度数据和月度数据两大类。年度数据包括总患病人数、死亡人数，旨在了解疫病严重程度和总体损失情况；分地域统计的患病、死亡人数，旨在划分不同疫情易发区域；按性别、年龄段统计的数据，旨在发现不同性别和年龄段的人群对疫病的易感程度；按职业类别统计的数据，旨在寻找病源、理清传播途径。月度数据与年度数据的类别基本相同，旨在明确不同疫病的易发气候和季节条件，以便做好预防工作。此外还有考察家庭收入与被感染几率、家族聚集性传染的统计，如年东京市内流行肠伤寒，地方警署按月统计各家患病人数，并与偏远山区做比较，发现了卫生条件对家族聚集性传染的影响。[53]
预防性统计是在了解疫病发病源的前提下，对能够引发疫病的动物、水源等进行的监测统计。以鼠疫为例，从年日本出现原发型鼠疫开始，疫情发生地相继开始对当地老鼠进行抽样检测统计。年大阪等地调查统计的结果显示鼠疫在老鼠间广为传播，但人类患病者较少。[54]20世纪30年代日本各大城市开始成立专门的捕鼠队，如东京市长期配备8个捕鼠队，每队5名集鼠员。捕鼠队每天在货物运输的集散地和河流沿岸捕鼠，集鼠员每隔三五日巡回搜集老城区派出所中的投鼠箱，把每天搜集到的老鼠送到三河岛警视厅的细菌检查所，进行鼠疫检疫。[55]统计指标是按月统计每10万只老鼠中携带鼠疫病菌的病鼠数量，并与鼠疫患者数做比较，寻找异常情况及发生原因。
病情跟踪是防疫的专业统计，统计内容和目标十分复杂。如—年东京市曾通过较大批量的样本数统计肠伤寒患者退烧后排出病*的平均天数。为此对名患者的排泄物中所含病菌数量进行跟踪，按周进行统计，时长24个月，[56]得出病菌排出时长主要与病症轻重呈正相关关系，重症患者在很长一段时间内都会排出病菌，导致病*扩散等结论。这些翔实的统计数据为科学研究和有效防治疫病提供了有力的支撑。
三、卫生防疫的文明开化运动愚昧和迷信是疫病传播最大的“中间宿主”。明治维新后，西方近代医疗卫生知识在日本的传播经历了从城市向乡村缓慢过渡的过程。由于不了解疫病出现的原因以及疫病传播过程的隐蔽性，疫病很容易造成恐慌，与之相关的迷信说法层出不穷。年发生在千叶县的“竹枪一揆”暴动，起因就是医生在隔离霍乱患者时，当地渔民以为医生是魔*，要取患者的肝脏，最后竟然用竹枪将医生活活捅死。还有将卫生员在污水沟等阴暗角落投放的消*物品清洗掉的事件发生。[57]19世纪末20世纪初，日本*府意识到提高国民科学素质、破除迷信对疫病防治的重要性，加强了对疫病发生原理、传播途径、预防和防治措施等科学知识的普及，取得了良好的效果，对今天日本人的国民素质、个人和公共卫生习惯都产生了重要的影响。纵观这一时期日本各级*府在卫生防疫宣传方面所做的工作，大致有两方面内容。
(一)*府引导下的卫生防疫宣传
日本的府县道、市町村级*府均设有卫生机构，东京、大阪两府的市级*府设有保健局，隶属副市长管理，保健局(部)下设医务课、卫生课、清扫课等，卫生课下设防疫机构，也有保健局(部)下直接设置防疫课的情况，具体负责卫生防疫知识宣传。各县卫生课起初设置在县厅内，年为了有效应对疫情，发挥警察强制力的作用，全国统一在警察部内设置卫生课，或将职能转移到警察部保安课，直到年前后才转入内*部。
以大阪市保健部防疫课为例，防疫课的职责包括传染病预防与救治、沙眼预防与治疗、家畜传染病预防、消*隔离所管理、消*和应急救护6大方面23项具体工作。其中与传染病预防与救治有关的9项工作中，重点之一就是普及各类防治疫病的卫生思想；沙眼预防与治疗的3项工作中还包括对患者的治疗与预防宣传。[58]经费预算中也有直接体现，如年大阪市保健部防疫课常规预算中，传染病预防费约为16.5万日元，其中包含预防宣传费、卫生奖励费、宣传补助费等项。[59]
宣传职能的设置并非徒有其表，从20世纪初开始，日本各地的卫生宣传工作在*府防疫机构的带动下蔚然成风。各级*府防疫官员深刻认识到普及卫生防疫知识的重要性，开展自发宣传。年，北海道卫生课课长长谷川警部在北海道厅主办的卫生时务学习会上说：“我国要想实现富国强兵，扩充国力，就需要全体国民身心强健，而人类身心强健就需要良好的卫生习惯，因此改善卫生设施是紧要之事，其中有关传染病方面的设施更是重中之重。传染病一旦蔓延，顷刻间就会有很多人丧命，不仅将花费大量的经费，还会涣散人心，造成恐慌，不但会影响殖产兴业，还会给产品的销售运输带来诸多障碍。更有甚者，上到国家兴衰，下到町村存亡，都会受到波及。”[60]此次讲演内容被札幌的卫生时报社以《防疫实务手提灯》为名结集出版。20世纪初，三重县卫生课负责防疫事务的技师朝冈龙太郎在县内各郡市开办传染病预防讲习会，年自己汇集成《防疫志》一书，并出资印刷出版。[61]同一时期，宫城县卫生课课长川久保定三也在演讲中提出，卫生防疫“不仅能让我们没有疾患更加长寿，还能够增强我们的体力，提高活动效率，为我国的发展奠定基础”。[62]该讲稿后经内务省防疫课课长内野先一和医学博士志贺洁校阅后出版发行。
(二)各级地方*府卫生防疫宣传策略与内容
近代日本卫生防疫宣传主要针对官员、医生和群众三个层面进行，根据各类群体在卫生防疫中不同的职能，以及文化程度、工作种类与环境等方面的差异，宣传的形式和内容亦有很大不同。
官员包括警察、各级*府职员、传染病预防委员等从事一线防疫事务的工作人员，主要由各府县卫生课课长、职员负责宣讲。这类人绝大多数不是专业人士，从事的工作也不是治病救人，在防疫工作中的主要职责是制定防疫方案、监督、执行、清洁、统计、临时处置等等。他们不需要精通治疗方法，但需要了解各类传染病的基本表现，明确工作流程，掌握简单的处置办法，能够对病患做初步预判，在保护自己的同时，最大范围杜绝传染。这一类人群需要对基本医学知识有所了解，宣传内容一般涉及三个方面：其一，相对专业的医学基础知识，如细菌的性状、分类、构造、繁殖条件；细菌媒介物、侵入位置、潜伏期、流行的季节；发病症状、轻重差异、初步判断病菌携带者等。其二，实际操作的正确程序和方法，如免疫与种痘方法、水源水质判断及改良方法、传染病媒介物杜绝法、消*法、各种传染病和其他地方病的特征及预防、处置办法。其三，对相关法律法规与实施细则的宣讲。包括传染病预防法及实施细则、各种清洁、消*方法的实施细则等等。三重县卫生课朝冈龙太郎在谈及宣讲卫生防疫的目的时曾说：“从事传染病预防事务的相关人员，应经常深入学习法令，熟悉传染病的特征及预防方法，以便一旦出现情况能够进行恰当处置。”[63]
对官员的宣讲主要采取防疫演讲会、座谈会的形式。年，东京地区警署法医佐藤亮信编写的警察工作手册《检阅私见》中，将警察在传染病预防中的工作项目、流程，以须知的形式进行分类介绍，包括清洁法实施及其步骤、养生法实施须知、交通封闭须知等。[64]年北海道“各地频频开展活动，进行卫生宣讲”。[65]宫城县年共举办防疫演讲会4次，听众人，座谈会47次，参会人数达人，此外还举办若干小规模会议。[66]除将各地卫生课官员讲演稿付梓发行外，还有专门人士搜集整理相关法律法规，制作针对官员工作规则和流程的相关书籍。年，东京警眼社编辑部编写的《防疫之栞》，除了霍乱、肠伤寒等疫病检查、预防的注意事项之外，还将预防救治治疗费、工作人员劳务费、市町村种痘事务处理流程，以及在日外国公使及家属旅行途中发生疫病等特殊情况的处置流程编入书中。[67]
针对医务人员的宣传主要集中在法律法规方面。医生本身具备医疗专业知识，又是高级知识分子，因此宣传内容主要以普及相关法律知识为主，包括刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法相关内容摘录，医师法及实施细则、医师会规则、药品营养品处理规则、各类传染病含疑似患者预防法适用规则、学校等公共场所消*规则等。[68]
由于从事工作、文化程度、休闲时间等方面的差异，在民众中宣讲卫生防疫知识在普及范围和效果上都难以得到保证。到20世纪初期，对民众的宣传效果依然有限。宫城县卫生课课长川久保定三在对防疫工作人员的讲话中就曾说，“尽管举办了不少活动，但是效果并没有在居民的日常行为中显现出来”。[69]究其原因大致有客观和主观两方面。从客观情况来看，首先是城市居民的流动性导致居民缺乏对当地的认同感；其次居民受教育程度不高，受迷信思想的长期影响，对卫生防疫教育有抵触心理；另外，偏僻的小城市和村落等地区难以开展活动。从卫生防疫宣传工作者的主观上看，也存在着热情不足、将宣传仅作为工作任务、没有积极想办法解决实际困难等问题。到20世纪20年代后期，这一状况得到较大的改观，不仅出现了展览会、电影展等新形式，还不定期开展健康周活动，活动主办方不再限于官方防疫部门，民间团体越来越活跃。展览会开办地点也从大城市走向了乡村小镇，如宫城县年卫生展览会的开办地点在亘里郡亘里町和仙台市的宫城县商工奖励馆。[70]
宣讲会、幻灯片播放、卫生节目表演、电影展、展览会等形式在年左右出现，[71]30年代后，这些活动在规模、频次和范围上均有较大突破。—年10年间，宫城县年均播放卫生宣传电影场次，年均观看达人次。年播放达场次，播放地区包括15个警署所辖个町村，有50人次观看。[72]播放内容包括13种传染病和地方病以及卫生常识。
此外，宫城县还发放宣传小册子推广卫生知识，年制作的《肠伤寒的故事》小册子，共27页，印刷2万册发放给县内各警察署职员、市町村职员、卫生组合职员、传染病预防委员、小学教师、男女青年团、医师会、护士会以及其他相关人员。[73]
通过全民性卫生防疫知识普及活动，日本社会各界