释字第号交通处罚条例对持续违规停车 - 食物中毒

TUhjnbcbe - 2020/10/31 18:52:00

解释字号：释字第号

解释争点：交通处罚条例对持续违规停车予多次处罚之规定“违宪”？

解释日期：年10月21日

事实摘要

解释文

理由书

协同意见书曾有田

协同意见书许宗力

协同意见书彭鳳至

协同意见书城仲模

部分协同、部分不同意见书廖義男

部分不同意见书楊仁壽

不同意见书許玉秀

钟某真声请书

事实摘要

本案声请人锺某真于民国九十一年三月九日，将其所有之轻型机车停放于禁停区上，而经台北市*府警察局交通警察大队于该日下午五时三十分许及翌日上午七时十九分许，先后二次以违反道路交通管理处罚条例第五十六条第一项规定为由予以举发。声请人不服，向台湾苗栗地方法院声明异议，经裁定驳回，复向台湾高等法院台中分院提起抗告，亦遭该院裁定驳回后终局确定，乃认道路交通管理处罚条例第八十五条之一与违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则第十二条第四项之规定，有“违宪”疑义，声请解释。

解释文

道路交通管理处罚条例系为加强道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全而制定。依中华民国八十六年一月二十二日增订公布第八十五条之一规定，系对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，得为连续认定及通知其违规事件之规定，乃立法者对于违规事实一直存在之行为，考量该违规事实之存在对公益或公共秩序确有影响，除使主管机关得以强制执行之方法及时除去该违规事实外，并得藉举发其违规事实之次数，作为认定其违规行为之次数，从而对此多次违规行为得予以多次处罚，并不生一行为二罚之问题，故与法治国家一行为不二罚之原则，并无抵触。

立法者固得以法律规定行*机关执法人员得以连续举发及随同多次处罚之遏阻作用以达成行*管制之目的，但仍须符合“宪法”第二十三条之比例原则及法律授权明确性原则。鉴于交通违规之动态与特性，则立法者欲藉连续举发以警惕及遏阻违规行为人任由违规事实继续存在者，得授权主管机关考量道路交通安全等相关因素，将连续举发之条件及前后举发之间隔及期间以命令为明确之规范。

道路交通管理处罚条例第八十五条之一得为连续举发之规定，就连续举发时应依何种标准为之，并无原则性规定。虽主管机关依道路交通管理处罚条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布“违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则”，其第十二条第四项规定，以“每逾二小时”为连续举发之标准，衡诸人民可能因而受处罚之次数及可能因此负担累计罚锾之金额，相对于维护交通秩序、确保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度。惟有关连续举发之授权，其目的与范围仍以法律明定为宜。

道路交通管理处罚条例第五十六条第二项关于汽车驾驶人不在违规停放之车内时，执法人员得于举发其违规后，使用民间拖吊车拖离违规停放之车辆，并收取移置费之规定，系立法者衡量各种维护交通秩序之相关因素后，合理赋予行*机关裁量之事项，不能因有此一规定而推论连续举发并为处罚之规定，违反“宪法”上之比例原则。

理由书

道路交通管理处罚条例系为加强道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全而制定（同条例第一条）。依八十六年一月二十二日增订公布第八十五条之一规定，汽车驾驶人违反同条例第五十六条规定，经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同。此乃对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，得为连续认定及通知其违规事件之规定。又九十年一月十七日修正公布之同法第九条第一项规定：“本条例所定罚锾之处罚，行为人接获违反道路交通管理事件通知单后，于十五日内得不经裁决，迳依规定之罚锾标准，向指定之处所缴纳结案；不服举发事实者，应于十五日内，向处罚机关陈述意见或提出陈述书。其不依通知所定限期前往指定处所听候裁决，且未依规定期限陈述意见或提出陈述书者，处罚机关得迳行裁决之。”故行为人如接获多次举发违规事件通知书者，即有发生多次缴纳罚锾或可能受多次裁决罚锾之结果。按违规停车，在禁止停车之处所停车，行为一经完成，即实现违规停车之构成要件，在车辆未离开该禁止停车之处所以前，其违规事实一直存在。立法者对于违规事实一直存在之行为，如考量该违规事实之存在对公益或公共秩序确有影响，除使主管机关得以强制执行之方法及时除去该违规事实外，并得藉举发其违规事实之次数，作为认定其违规行为之次数，即每举发一次，即认定有一次违反行*法上义务之行为发生而有一次违规行为，因而对于违规事实继续之行为，为连续举发者，即认定有多次违反行*法上义务之行为发生而有多次违规行为，从而对此多次违规行为得予以多次处罚，并不生一行为二罚之问题，故与法治国家一行为不二罚之原则，并无抵触。

立法者固得以法律规定行*机关执法人员得以连续举发及随同多次处罚之遏阻作用以达成行*管制之目的，但仍须符合“宪法”第二十三条之比例原则及法律授权明确性原则。申言之，以连续举发之方式，对违规事实继续之违规行为，藉举发其违规事实之次数，评价及计算其法律上之违规次数，并予以多次处罚，藉多次处罚之遏阻作用，以防制违规事实继续发生，此种手段有助于目的之达成，对维护交通秩序、确保交通安全之目的而言，在客观条件之限制下，更有其必要性及实效性。惟每次举发既然各别构成一次违规行为，则连续举发之间隔期间是否过密，以致多次处罚是否过当，仍须审酌是否符合“宪法”上之比例原则，且鉴于交通违规之动态与特性，进行举发并不以违规行为人在场者为限，则立法者欲藉连续举发以警惕及遏阻违规行为人任由违规事实继续存在者，自得授权主管机关考量道路交通安全等相关因素，将连续举发之条件及前后举发之间隔及期间以命令为明确之规范。

八十六年一月二十二日增订公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定：“汽车驾驶人、汽车买卖业或汽车修理业违反第三十三条、第四十条、第五十六条或第五十七条规定，经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同。但其违规计点，均以一次核计。”仅规定于不遵守责令改正或无法当场责令改正时，得为连续举发，至于连续举发时应依何种原则标准为之，尤其前后举发之间隔期间应考量何种管制目的及交通因素等加以决定，并无原则性规定。虽主管机关依道路交通管理处罚条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布“违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则”，其第十二条第四项规定“每逾二小时，得连续举发之”，即以上开细则为补充规定，并以“每逾二小时”为连续举发之标准，就其因此而造成人民可能受处罚之次数及衡量人民须因此负担缴纳累计之罚锾金额仍属有限，衡诸维护交通秩序、确保交通安全之立法目的而言，尚未逾越必要之程度。惟有关连续举发之授权，其目的与范围仍应以法律明确规定为宜。

至道路交通管理处罚条例第五十六条第二项规定：“交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员，应责令汽车驾驶人将车移置适当处所；如汽车驾驶人不予移置或不在车内时，得由该交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员为之，或得于举发其违规后，使用民间拖吊车拖离之，并收取移置费。”本此规定，执法机关固得于举发其违规后，移置该违规车辆，惟顾及客观条件之限制，同条项后段亦规定警察机关得使用民间拖吊车拖离之。然由上开条文规定“‘得’于举发其违规后，使用民间拖吊车拖离之”，可知该条文并不限定值勤员警一定要使用民间拖吊车拖离违规停放车辆，且纵要执行拖吊车辆，亦未规定必须在一次举发后为之，此等事项均授权值勤员警视个案裁量决定。除此之外，有鉴于拖离以前仍以违规行为人自行排除交通障碍为当，故容许执勤员警视情况依其合义务性之裁量，选择执法之方法。是以，得视违规停车状况，决定执行移置保管或连续举发之优先顺序，系立法者衡量各种因素后，合理赋与行*机关裁量之事项，不能因有此规定而推论连续举发并为处罚之规定，违反“宪法”上之比例原则。

又九十一年七月三日修正公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一第二项第二款规定：“迳行举发汽车有第五十六条第一项规定之情形，而驾驶人不在场或未能将车辆移置每逾二小时者”得连续举发，此项规定固属明确，惟鉴于交通壅塞路段或交通尖峰时刻，违规停车状态纵不逾二小时亦有严重影响交通秩序者，立法者将连续举发之间隔期间明定于法律之同时，宜在符合授权明确性之原则下，容许主管机关得因地制宜，缩短连续举发之法定间隔期间，避免因该法定间隔期间之僵化，而影响交通秩序之维护，并此指明。

大法官会议主席　大法官　翁岳生

大法官　城仲模

林永謀

王和雄

謝在全

賴英照

曾有田

廖義男

楊仁壽

徐璧湖

彭鳳至

林子儀

許宗力

許玉秀

协同意见书

大法官曾有田

多数意见对中华民国八十六年一月二十二日增订公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一（下称系争法条）规定，采取“合宪”解释，本席固然赞同；惟多数意见将该条有关违规停车状态中之连续举发规定，认係对于违规停车之行为人，按其违规状态持续之久暂，依照有权机关举发之次数，可将自然意义上的一行为，拟制为法律上的数个违反秩序行为，进而将连续举发所产生之不利益效果，界定为数个秩序罚，本席对此碍难赞同，爰提出协同意见书如后：

按系争法条规定，汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款规定经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之，从而构成违规停车之行为人遭受连续处罚之结果。就该违规行为处以数个不利益行*处分之性质而论，合于现行法制之解释，应以该违反法律规定的一个违规停车行为，本于维护行*秩序上之要求，处以一个秩序罚；至于该行为所产生破坏秩序之状态，衍生出行为人在法律上有应回复秩序之作为义务（即系争法条规定「责令改正」后所负担之义务），倘其应作为而不作为，经行*机关践行行*执行法第二十七条第一项之告诫程序后，行*机关自得按同法第三十一条第一项连续处以怠金。然採取此种解释，现行实务运作方式将与前述行*执行法制发生矛盾，盖未践行告诫程序前，行*机关不得迳行对于破坏行*秩序之行为人课处执行罚。是以，就本案情形而言，倘拟採取合于法定程序之方式，行*机关应在採取连续处罚措施前，通知受处分人应自行将车辆驶离禁停区（亦即「责令改正」），而后始得就其作为义务之违反（未将车辆驶离禁停区），依其违反义务之情况处以怠金。惟要求行*机关将前述书面通知即时送达不在场之驾驶人，于实务技术上确有困难，因此系争法条第二句规定：「…其无法当场责令改正者，亦同。」亦即得迳行就后续怠于履行作为义务之状态为连续处罚，此种便宜措施并不符合行*执行法上得连续处以怠金之要件，此或係多数意见所以将自然意义下的一个行为（一次违规停车），按时间经过之长短，以举发次数拟制为数个破坏行*秩序之行为（数次违规停车），从而将后续的处罚均解释为针对个别的违规行为所课处之秩序罚，藉以规避将连续处罚解释为连续处以怠金（执行罚）所可能发生之法制上矛盾。

多数意见所採之“合宪”解释方法，确属另闢蹊径，针对前述实务运作与现行法制上之矛盾，提供自成一格之说理，对其用心，本席敬表佩服。然就本号解释之立论基础，似仍有待斟酌，盖多数意见将一个违反法律义务之行为，在解释上拟制为数个行为，从而允许行*机关对于该数个行为，个别地评价为数个破坏行*秩序之态样，而处以数个秩序罚，藉以达成规避法治国原则底下之一行为不二罚原则，恐会造成释宪机关为配合行*实务上运作之便宜，而曲意解释法令之印象，自难谓为适当。此外，多数意见似乎过度扩张解释论上拟制方法之运用，且该方法显然呈现不利于人民权利保障之取向，但多数意见并未对此拟制方法之运用基础与适用范围，给予充分之法理说明。再者，本院释字第五〇三号解释暨九十四年二月五日甫公布之行*罚法第二十四条、第二十六条等规定，均认为即使一行为违反数法律规定，其处罚方式应儘可能吸收、化约，以维护行为与责任相当性，以及一行为不二罚等基本原则，然多数意见採取与此思潮相违之论理，将一行为拟制为数行为，进而处以数次不利益处分，显然係藉由解释论上之操作，规避前述法律原则之拘束，洵属不宜。是以，本席歉难赞同多数意见将一行为拟制为数行为，以及将连续举发后所生之处罚效果论为秩序罚之说理。

本席固然理解多数意见或係迁就行*作业上即时通知受处分人，有行*技术上之执行困难，因此认为后续之连续处罚并非执行罚而仍属秩序罚，惟此项见解似忽略採取此种解释方法，将令人民处于随时可能遭受（未能预见之）不利益处分之危殆，盖行*执行法上连续处以怠金之规定，明文要求处分机关于执行前应先践行告诫程序，令受处分人知悉其负有公法上作为义务，从而在受处分人逾期未履行时，始按其违反义务之情形，连续作成迫其儘早履行义务之不利益处分；然按多数意见之立论，似乎只要经过比例原则与法律授权明确性之检验后，即可允许立法者与行*机关恣意地将自然意义上的一个行为，拟制为法律上的数个行为，进而形成释宪机关允许立法者与行*机关藉此拟制方法，合法地规避前述告诫程序之践行，而迳就一个违法行为课以数次不利益行*处分，并在人民尚未知悉其已负担一项行*法上之作为义务前，即令负担不履行此项义务之不利益结果。故多数意见未虑及本号解释对于人民基本权利所可能产生之负面影响，不无遗憾。

本席以为，释宪机关毋宁应藉本号解释，釐清类此规定与现行法制上之矛盾，亦即法律上允许行*机关就一个违反不作为义务（不应该违规停车）之行为作成不利益处分后，可以未经告诫程序，迳行就因此所衍生之违反作为义务（应该将车辆驶离禁停区）状态，採取连续处罚之安排，实与行*执行法上有关连续处罚之制度不符，从而释宪机关就此法制上之衝突，基于保障人民基本权利之立场，允宜适当指摘本案所涉相关规定有欠完备；本席固可赞同多数意见按比例原则缜密审查相关规定后，肯认维护交通安全秩序之公益，应优位于个别人民财产权之保障，然多数意见并未明白揭示本案採取“合宪”解释之主要理由，在于体谅行*机关执行本案所涉相关法令确有执行技术上之障碍，从而亦未具体指明本案诚属基于现实考量而例外允许之情形，并非所有类此状况均可援引本号解释，而当然可为“合宪”推定。是以，允许行*机关未经告诫程序，迳对违反作为义务之人民处以执行罚，原则上应属不符法制之违法处分，例外始于行*机关实务上所遭遇之困难，就个案中未践行告诫程序对于人民权益所造成之影响，以及行*目的所欲达成公益之重要性，进行比例原则之权衡后而为认定。立法者倘欲採取类此措施，亦应于立法上负担特别之说明义务，易言之，立法者应于立法程序中阐述採取此种例外规定之重大理由，并于法律条文中指出此属排除强制执行法相关规定适用，且载明係因现实执行告诫程序技术上之困难，因而例外允许未经告诫程序迳予执行之情形，尤应于条文末项详载课予行*机关随时按科技进步调整其执行方法之义务，俾利早日採行符合人权保障之行*执行程序。

综上所述，本号解释实无须採取行为数之拟制论，以及将连续举发后所生之不利益效果论为秩序罚等见解，强将一个违法行为拟制为数个违法行为，徒增行为数认定上之争议，且此举恐将导致立法者或行*机关恣意扩大拟制论之适用范围，进而产生淘空“宪法”上一行为不二罚原则之危险。

协同意见书

大法官许宗力

本件解释认八十六年一月二十二日公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一有关对违规停车行为得为连续举发，并可能导致连续处罚之规定，以及主管机关根据同条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项有关「每逾二小时，得连续举发之」之规定，并未违反“宪法”上一行为不二罚原则、法律保留原则与授权明确原则，本席敬表同意，惟认为理由仍有不足之处，爰提出协同意见书，以三点理由补充之：

一、连续举发、连续处罚是数行为，数秩序罚，既非一行为，加重处罚，亦非连续科处怠金

审查系争道路交通管理处罚条例有关连续处罚之规定是否“合宪”之前，有必要先对连续处罚之行为加以定性。

多数意见认为每举发一次，即认定有一次违规停车行为，违规状态继续而为连续举发者，即认定有多次违规行为，根据此多次违规行为之认定而作成多次处罚，性质上属针对数次违规行为所科处之数个秩序罚。本席认同此种定性，盖举发者，顾名思义，指对发生于过去之违规行为之告发，则据此告发对违规行为所科处之罚锾，捨秩序罚外，实别无其他可能定性。而针对第一次举发所告发之违规行为所科处之罚锾，性质上既属秩序罚，则针对后续之连续举发所告发之数次违规行为，所科处之数个罚锾，性质上自亦属数次之秩序罚。须补充的是，根据第一次举发所科处罚锾，其处罚对象是违规停车之违法行为，之后根据连续举发所连续科处之数次罚锾，其各次处罚对象也是违规停车的违法行为，而非不履行将违停车辆驶离之行为义务之违法行为，因为举发之功能纯粹在于对违法行为之告发，而非课予行为人将违停车辆驶离之行为义务，不可不辨。

不同意见书有主张连续举发、连续处罚，并不是针对数个违规行为多次处罚，而是对于一个违规行为作一次处罚，只是依举发次数，认定违规情节的严重程度，而酌量加重罚锾之额度者。惟本席怀疑此说是否符合立法意旨，盖如果违规停车十几小时，甚或数日，依然认定一行为，只能罚一次，连续举发次数只代表违规情节严重程度，作为酌量加重罚锾额度之参考，而根据系争条例第五十六条规定，违规停车处新台币六百元以上一千二百元以下罚锾，换言之，无论再怎样加重罚锾之额度，都不能超过一千二百元之上限，则区区此一数目之罚锾，是否能达到遏阻违规停车，以维护交通秩序，确保交通安全之目的，不言可喻。除非系争条例于第五十六条之外，另设「加重违规停车」之违规行为类型，大幅提高处罚额度，加重责任（或加重处罚）说才有意义。在法律未朝此方向修改之前，如果依然解为处罚机关得因连续举发，违规情节严重，而加重处罚，一次科处超过一千二百元之法定量罚上限之罚锾，其违反处罚法定原则更是明显不过。是加重责任（或加重处罚）说应不足採。

另有主张第一次之举发与科处罚锾固属对过去违法事实之告发与秩序罚，但第二、三次以后的连续举发与罚锾，性质上则应属行*执行法之连续通知限期履行（告诫）与怠金者。惟举发者，如前述，明显係指针对过去之违法事实的告发，与针对未来，要求相对人限期履行一定行为义务之告诫尚属有间，遑论法律用语明明是罚锾，而非怠金。再说，行*执行法上之怠金，作为间接强制方法之一种，只能针对不具可替代性行为义务之履行为之（行*执行法第三十条第一项参照），而将违规停放之车辆驶离现场，以排除违法状态，该行为本身并非不能由他人代为履行者，是就此而言，亦难将系争规定之连续处罚定性为怠金。最后，如果是行*执行上之怠金，则通知限期履行义务之机关与科处怠金之机关应该同一，本件则根据道路交通管理处罚条例之规定，负责举发者是警察机关（道路交通管理处罚条例第七条参照），科处罚锾机关则是公路主管机关（同条例第八条第一项第一款参照），当更无解为怠金之馀地。

系争道路交通管理处罚条例规定之连续处罚固以定性为数次秩序罚为当，惟违规停车之行为即使持续一段时间，仍具自然单一违法行为之外观，是针对违规停车行为持续之违法状态连续科处数次罚锾，不免产生是否违反一行为不二罚原则之疑虑，这也是本件争论焦点所在。

二、连续举发、连续处罚与一行为不二罚原则

「一行为不二罚原则」，又称「禁止双重处罚原则」，顾名思义，指就人民同一违法行为，禁止国家为多次之处罚，其不仅禁止于一行为已受到处罚后，对同一行为再行追诉、处罚，也禁止对同一行为同时作多次之处罚。我国“宪法”固然没有「一行为不二罚原则」的明文，惟从法治国家所要求之法安定原则、信赖保护原则以及比例原则均不难导出一行为不能重複处罚之要求。是「一行为不二罚原则」具有“宪法”位阶，应无疑义。「一行为不二罚原则」与诉讼法上之一事不再理原则、欧洲法传统上的nebisinidem原则以及美国法上的doublejeopardy原则关係密切，但仍非完全相同之概念。nebisinidem原则与doublejeopardy原则意义相当，追溯其理念史，可知係适用于刑事程序法上之概念，即禁止就同一违法行为，为重複之刑事诉追与处罚，是其概念相当于我国刑事诉讼法上之一事不再理原则，一般又称「一事不二罚原则」。也因此之故，德国基本法第一〇三条第三项的不二罚原则明示仅针对刑事处罚适用，学界通说亦认为「一事不二罚原则」只适用刑事罚，对秩序罚则充其量只能为类推适用。在我国，既然「一行为不二罚原则」係直接自信赖保护与比例原则所导出，也没有只针对刑事罚适用之明文，当然就没有排除秩序罚之直接适用的道理。是我国的「一行为不二罚原则」可说是一种较广义的概念，下含针对刑事制裁，适用于刑事诉讼程序的「一事不二罚原则」（「一事不再理原则」），以及针对秩序罚，适用于行*制裁程序的狭义「一行为不二罚原则」。至于广义的「一行为不二罚原则」是否禁止就同一违法行为同时或先后为刑罚与秩序罚之处罚，仍有待深究，惟因与本件无涉，本院就此问题尚无须表示意见。

本件系争法律与命令允许对违规停车行为每逾两小时举发、处罚一次，然因违规停车行为即使持续多日，仍具自然单一行为之外观，显见系争法规是将自然单一行为，以每两时举发一次为单位，「切割」成数个法律上单一行为，进而分别处罚，因此难免引发是否有一行为两罚之疑虑。系争规定究竟是否违反「一行为不二罚原则」，关键在于「一行为不二罚原则」所称之一行为，是否以自然单一行为为限。所谓自然单一行为，指的是以一个理性的非法律人根据社会一般通念，或以自然观察方法所理解的一行为。法律上单一行为则是法律所创设之人工式的一行为概念，可能是将数个自然单一行为整体合併为一行为，一个评价单位，也有可能如本件所涉情形，将一个自然单一行为「切割」成数行为，分别评价。「一行为不二罚原则」适用在刑罚领域，所称一行为一般係指自然单一行为，盖一行为不二罚原则毕竟是基本权之一种，自当以基本权主体---法律门外汉之一般人民的观点来定义一行为，且刑罚严重影响人民权利，将一行为解为自然单一行为对人民较为有利。德国联邦宪法法院曾就基于良心理由拒服替代役之刑事犯，以行为人是基于一次性永久不变的良知决定为理由，认为是一行为，因此不能重複诉追、处罚，在另案，于行为人因参加犯罪组织而受罚后，始发现行为人作为犯罪组织之一员，还参与其他犯罪行为，宪法法院则认为是不同行为，所以分别处罚并不违反「一事不二罚原则」，这两个例子都是以自然单一行为来理解「一行为不二罚原则」之一行为，良有以也。至于在秩序罚领域所适用之「一行为不二罚原则」，其所称之一行为，本席认为应不以自然单一行为为限，亦可包括法律上单一行为。因秩序罚重在行*管制目的之达成，吾人不能排除在特定事务领域，有透过立法，将某类型自然单一行为「切割」成数个法律的单一行为，进而分别评价、处罚，始能达成行*管制目的之情形，而只要行*管制所欲维护之公共利益与基本权利具有相同“宪法”位阶，基于“宪法”之体系与和谐解释，在诠释、理解「一行为不二罚原则」时，将法律单一行为纳入一行为概念，自有其必要与正当性。其次，虽然将自然单一行为切割成数个法律单一行为分别评价，对相对人较为不利，但相对于刑事罚，秩序罚对人民权利影响毕竟较属轻微，是所谓一行为，适用在刑事罚领域不包括法律单一行为，在秩序罚领域则从宽解为包括在内，应无不许之理。最后，即使「切割」过的法律上一行为纳入「一行为不二罚原则」的一行为概念范畴，「一行为不二罚原则」的功能并不致于因此就被「淘空」，毕竟立法者将自然单一行为「切割」成数个法律上单一行为，仍不能恣意，凡「切割」超出达成管制目的所需之限度，例如将违规停车行为以每五分钟举发一次，或将连续排放污水行为以每五分钟採样一次，或将超速行为以每隔十公尺测速照相举发一次为标准，而「切割」成数行为，并分别评价、处罚，仍得以违反宪法上「一行为不二罚原则」加以非难，在此，可谓是「一行为不二罚原则」之审查与比例原则之审查在某意义上之汇流。

综上，系争道路交通管理处罚条例第八十五条之一允许对违规停车行为连续举发，进而连续处罚，固即允许将违规停车之自然单一行为「切割」成数个法律上违规停车行为，而分别处罚，然由于违规停车状态之持续，严重影响交通秩序，以自然单一行为为评价单位，论以一行为，而科处一次罚锾，衡诸实际，显难以达成维护交通秩序之目的，是立法者允许主管机关将此自然单一行为「切割」成数行为，分别评价，就目的之达成而言，尚属必要，是单就此而言，于“宪法”上「一行为不二罚原则」应尚无牴触。至于主管机关根据道路交通管理处罚条例第九十二条之授权所订定之「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」，其第十二条第四项规定，「每逾二小时得举发之」，乃係以每逾两小时举发一次作为将违规停车之自然单一行为「切割」成数个法律上单一行为的标准，诚如多数意见支持之解释理由书所述，衡量人民因此负担缴纳累计之罚锾金额仍属有限，衡诸维护交通秩序、确保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度，因此亦应不致于有牴触「一行为不二罚原则」之虞。

但系争规定仍有两点不足之处：其一，无论是道路交通管理处罚条例第八十五条之一本身，抑或裁罚标准及处理细则第十二条第四项，均未规定举发与处罚次数之上限。确实，连续举发与处罚次数也应有一定限度，盖经处罚相当次数后，如违规行为依然继续，主管机关即有义务採取直接强制方式，迳行拖吊以排除违法状态，如拖吊没有客观上之不能，能拖吊而不拖吊，而一方面持续科处罚锾，他方面任诸违规状态持续，让交通秩序法益所受损害持续扩大，其执法本身即已违反比例原则（行*程序法第七条）。法规本身未规定次数上限固有所不妥，惟即使未有明定，经由合乎“宪法”精神之解释，主管机关本就有义务依上开说明所指出之方向解释、执行系争法令，是系争条文即使未有举发与处罚次数之上限规定，尚非不能以“合宪”视之。其次一点，违规停车行为应每隔多久举发、处罚一次，原应因地制宜，视交通情况之需要作不同之规定，并无非举国一致，硬性规定为每逾二小时举发一次不可之理，例如在交通繁忙要地，一小时举发一次并不为过，硬性规定为二小时，反自缚手脚。惟因命令修正毕竟较为容易，可以快速对二小时规定作相应之修正，故每逾二小时举发一次之规定落脚于法规命令位阶之裁罚标准及处理细则，尚可勉强接受。可议的反而是立法者将每逾二小时举发一次之规定提昇到法律位阶，明定于现行道路交通管理处罚条例第八十五条之一第二项第二款，使原有之因地制宜，迅速回应交通情况变化之功能丧失殆尽，显係出于对法律保留原则之误解。

三、法律保留原则与授权明确原则

由于连续举发，连续科处罚锾涉及对人民之处罚，根据处罚法定原则，连续举发之条件与间隔期间等自应以法律规定，而系争道路交通管理处罚条例第八十五条之一仅规定经举发后，不遵守交通勤务警察或稽查人员责令改正者，得连续举发之，其不在场无法当场责令改正者亦同，对连续举发之间隔期间未有任何隻言片语词，全部授权命令规定，因此是否违反处罚法定原则，是本件第三个争点。

对此问题，首须说明者，除涉及剥夺生命或限制身体自由之刑罚，须适用严格法律保留，非由立法者亲自以法律规定处罚之构成要件不可外，其他情形之处罚，在符合授权明确要求之前提下，非不能由法律授权以命令补充处罚之构成要件，本院释字第三一三、四四三、五二二等多号解释已一再阐明有案，无庸赘述。本件既不涉及生命与人身自由之剥夺，是应无牴触法律保留与处罚法定原则之情形，如果认为连续科处秩序罚的所有构成要件均非以法律规定不可，显係出自对法律保留原则的误解。其实，系争法律之授权规定是否符合授权明确性之要求，方才是本件应该探究之重点所在。

受德国法之影响，有关授权明确之要求，本院历来解释率皆要求「法律虽得授权以命令为补充规定，惟授权之目的、内容与范围必须具体明确」（本院释字第三一三、三九〇、四〇二、五二二号解释参照）。道路交通管理处罚条例第九十二条第三项将本条例有关举发事项之处理细则，授权由交通部会同内*部定之。惟授权之目的、内容与范围为何，则未见任何规定。单就此而言，系争授权似难符授权明确原则之要求。惟授权是否明确，其审查仍非不能有宽严之分。释字第五二二号解释就已明白指出，授权之明确程度，「应与所授权订定之法规命令对人民权利之影响相称」，易言之，法规命令对人民权利影响越严重者，对授权明确之要求与审查就必须越严格，对人民权利影响越轻微者，对授权明确之要求与审查即无妨越趋宽鬆。释字第五二二号解释涉及的是刑罚法规之授权，因刑罚制裁影响人民权利至钜，故其授权是否符合授权明确之要求，自当为最严格之审查。在严格审查之下，该号解释即要求刑罚之构成要件，原则上应由法律定之，若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，其授权之目的、内容及范围应具体明确，而自授权之法律规定中得预见其行为之可罚，方符授权明确之要求，如必须从行*机关所订定之行*命令中，始能确知可罚行为内容之情形者，即与授权明确之意旨不符。据此，倘採严格审查标准，要符合授权明确之要求，原则上似应具备三项要件：首先，授权之目的、内容及范围三者皆应分别明确规定；其次，授权之目的、内容及范围必须明示于授权之法律规定本身，亦即授权条款本身；最后，授权之规定须达到使人民「自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」之明确程度。

若以释字第五二二号解释所建立之严格审查标准为基准，则在较宽鬆之审查下，应无须严格要求立法者须自行于授权条款本身，分别就授权之目的、内容与范围一一作明确之规定。毋宁，即使授权之内容与范围未明示于法律条文，只要授权目的明确即为已足，因原则上并不难经由解释，从授权之目的推论出授权之内容与范围。且授权之目的是否明确，亦不以授权之目的具体明示于授权条款本身为必要，只要能依一般法律解释方法，从授权条款所依附之法律的整体，特别是从相关法条文义、法律整体之体系关连与立法目的，可推知授权之目的为何，亦为已足。此外，授权之规定也无须达到使人民「自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」之明确程度，只要达到让行*机关知悉其在订定命令时所应遵循之方针与原则即可。

本件固然亦涉及对人民之处罚，惟毕竟不属刑罚制裁，而属处罚较轻之罚锾，且交通秩序维护措施重在因地制宜与即时反应交通情况之迅速变化，宜赋予行*权较多自主决定空间，凡此均足构成要求本件有关授权明确之审查不宜严格之正当理由。是在较为宽鬆之审查标准下，系争道路交通管理处罚条例第九十二条第三项此一授权条款，固看不出有关于授权目的、内容与范围之明文规定，惟从系争道路交通管理处罚条例整体之立法目的在于「维护交通秩序，确保交通安全」（同条例第一条参照），实不难推知第九十二条第三项关于举发事项之授权，其授权之目的与内容应係在于要求主管机关依其交通管制之专业能力，参考交通流量大小与道路等级等等有关道路交通秩序与安全之相关因素，就连续举发之间隔及期间为因地制宜之规定，即使民众仍未能从道路交通管理处罚条例相关规定预见主管机关就违规停车之状态将每隔具体的多久时间举发一次，但主管机关并非不能从系争条例整体之目的与体系关连推知其在订定命令时所应遵循之方针与原则，何况行为人既明知自己已处于违法状态，根据道路交通管理处罚条例之立法目的，尚非不能约略预见主管机关将视各地交通情况，每隔一个大致合理、相当之期间举发一次，故整体而言，本件应尚不致于牴触授权明确之要求。

协同意见书

大法官彭鳳至

本件解释确认道路交通管理处罚条例中华民国八十六年一月二十二日修正增订之第八十五条之一、主管机关于九十年五月三十日修正发布之「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项及道路交通管理处罚条例第五十六条第二项规定与“宪法”并无牴触之基本原则，本席敬表同意。

本件声请意旨指称，前开道路交通管理处罚条例第八十五条之一及「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项规定，赋予行*机关与法院得对人民同一行为毫无限制的处罚，侵害人民之财产权，牴触“宪法”之规定，违背本院释字第五〇三号解释明白揭示基于法治国原则所导出之「一事不二罚原则」，应属无效。本件解释则以对于汽车驾驶人违规停车，得为连续认定及通知其违规事件之相关法规，与「一行为不二罚原则」并无牴触。作为本件法规“违宪”审查之“宪法”基准者，究为「一事不二罚原则」或「一行为不二罚原则」？或二者同一？

“宪法”就此二「原则」，均未设明文规定。我国学者论述「一事不二罚原则」时，多引德国基本法第一〇三条第三项为理论基础，而获致之结论则为「一行为不二罚原则」，这是否意谓「一行为不二罚原则」等于或相当于「一事不二罚原则」？或至少可以由「一事不二罚原则」推论而出？或者纯属误会？

如果德国基本法上的「一事不二罚原则」与我国学者论述的「一行为不二罚原则」是意涵不同之「原则」，是否可以引据前者在德国法以及比较法上的位阶，谓「一行为不二罚原则」是「法治国家基本原则」？如果不能，那麽「一行为不二罚原则」是否可以作为法规“违宪”审查的“宪法”基础？其规范内容与效力为何？系争法规违反或不违反此一原则之理由为何？似有补充说明之必要，爰提出协同意见书。

壹、「一事不二罚原则」之意涵

一、德国基本法第一〇三条第三项规定之「一事不二罚原则」

１、德国基本法第一〇三条第三项规定「一事不二罚原则」之性质与意涵

德国基本法第一〇三条第三项规定之「一事不二罚原则」，一方面为人民主观的基本权利，为消极的防御权。换言之，人民就同一事件不受多次刑事追诉，乃受德国“宪法”保障之诉讼基本权。另一方面，该原则也是客观的程序规范，换言之，德国基本法第一〇三条第三项规定为程序障碍事由。此一“宪法”规范拘束所有国家机关，主要是法院及立法者，当然也包含其他有刑事追诉权之机关（检察机关、警察机关）。作为与人性尊严及人的价值直接相关的法治国家原则，本项规定应属德国基本法第七九条第三项规定不得经由修“宪”程序变更的“宪法”核心领域。惟其保障之范围，只及于明确的刑事犯罪的多次处罚。

２、德国基本法上不存在一项一般性的一事不二罚原则

公权力措施中，具有制裁性质者，范围甚广。从法治国家之制度观察，这些制裁性措施，并不必然属于基本法第一0三条第三项规定保护的范围。法治国家的问题中，必须特别注意一种情形，即国家将反覆以个人─不一定是有责的─偏差行为为著力点而作反应。就此而言，第二次制裁的必要性，不能当然排除，诚如德国联邦宪法法院表示「无论如何不存在一项一般性的，对单一且同一事件不得施以两次不利益后果的基本原则」，因为国家为了回应其不同的保护任务，不能停滞在硬性规定的唯一一种反应方式中。譬如维持秩序的功能、刑罚功能以及预防性任务，可能会使基于不同原因，针对不同时间，由不同层级採行的多数对应行动有其必要。另一方面必须注意，这些複数的对应行动应接受特别严格的比例原则之监督。在此法治国并非每一次都反应的如基本法第一〇三条第三项就刑事制裁规定的那样严厉-只要违反一事不二罚原则，即当然“违宪”。

少数德国学者认为，刑罚与其他种类制裁，不应抽象的从国家制裁制度上划分，而应以其制裁效果近似的程度为思考基础，并进一步主张以“宪法”对国家行使刑罚权之相同程序限制，用以限制惩戒权。然而通说认为基本法第一〇三条第三项规定不能用以解决所有重複制裁的问题，故应以各法域为范围，藉助其他法治国家基本原则，尤其是比例原则，使不同法域中个别发生的制裁竞合问题，获得比较适当的解决，而不是如基本法第一〇三条第三项规定，严格禁止就同一事件处以第二次刑罚。

３、「一事不二罚原则」类推适用于秩序违反法时，不改变其权利本质

类推适用没有改变所适用规范性质之效力，因此「一事不二罚原则」类推适用于德国秩序违反法程序，仍不改其主观诉讼基本权与客观程序障碍事由之本质。并不因类推适用于秩序违反法即具有支配各法域中行为数应如何界定及如何评价之规范内涵。此由德国学者论述该国基本法第一〇三条第三项规定（一事不二罚原则）时，一再说明「一事不二罚原则」的思想渊源是刑事诉讼法上刑事判决的确定力，而「一事不二罚原则」中「一事」的概念与刑事实体法、刑事诉讼法上「行为」之概念，并不一致；尤其学者论述「一事不二罚原则」对于秩序违反法的影响时，是指秩序违反法第五六条第四项等追诉障碍及其例外规定，而没有任何学说或实务见解主张，德国秩序违反法第十九条「想像竞合犯」、第二十条「数行为分别处罚」或第二十一条「刑罚与行*罚竞合之处理」之规定，是受「一事不二罚原则」之支配而订定；或是「一事不二罚原则」是基于「想像竞合犯」、「数行为分别处罚」或「刑罚与行*罚竞合之处理」等「公认之法律概念」而形成可知。

４、「一事不二罚原则」与实体法上如何认定行为数及其评价无关

德国基本法上既没有统一的「行为」概念，也没有提供如何决定不同实体法域中「行为」概念的统一标准。刑法上发展完整的「行为」概念，并不能因而提升至“宪法”位阶，故不当然适用于其他法域。至各法域如何界定该法域中「行为」之意义，并进一步作为判断「同一」或「不同」行为之基础，除应考量原因事实外，更应同时斟酌处罚或制裁之目的。在“宪法”而言，只是其界定标准是否公平合理的问题。而在德国秩序违反法适用范围内，「一事不二罚原则」，依其规范目的，仍在保护一般理性的诉讼当事人，对于刑事确定裁判确定力之信赖。准此，违规行为应论以一行为或多行为，应受单一处罚或多数处罚，为一般实体法问题，各该实体法规定是否过当，应视其立法目的，依“宪法”上比例原则审查之；而无论违规行为在实体法上评价为一行为或数行为，在诉讼上经法院裁判确定后另为追诉时，始发生「一事不二罚」问题。因此即使某实体法将个人一年内所有违规行为界定为「一行为」，仍不能避免司法或警察机关就此「一行为」或相关行为再行追诉、处罚的问题。而此时判断是否违反「一事不二罚原则」的标准，为“宪法”标准，与普通实体法上「行为」的认定标准不同。由于「一事不二罚原则」与实体法上如何认定行为数及其评价原则，分别规范不同阶段的不同问题，故「一事不二罚原则」无从具有支配各实体法域中行为数应如何界定及如何评价之规范内涵。

二、我国学者见解

德国宪法上的「一事不二罚原则」，并非当然适用于该国秩序违反法，已如前述。而我国行*罚法一方面将德国法上不属于「行*罚」性质的不利行*处分、其他不法效果等，大量「行*罚化」，另一方面却没有「处罚化」后适当的配套措施，譬如其争讼应适用刑事诉讼程序（参考德国秩序违反法第四六条第一项）；行*机关于「追诉」行*违规程序，具有与检察机关追诉刑事犯罪时相同之权利与义务（参考德国秩序违反法第四六条第二项）等。以致于行*机关与行*法院均无「侦查」权限，该法规定之想像竞合犯、牵连犯究竟如何适用？作为「一事不二罚原则」适用前提的「刑事确定裁判」如何解释？人民因受「一事不二罚原则」保护而防御警察或检察机关「追诉」时，其「防御」的对象为何？实属难解。如果以这样的制度结构，再连结到德国「一事不二罚原则」的效力，使行*法院对违规行为人在一段生活过程中的一部分违规行为裁判确定后，其他违规行为均可「不究」，那麽行*罚领域可能成为最为射倖的法领域之一。

我国学者论述「一事不二罚原则」时，并未考量制度因素，多以德国基本法第一〇三条第三项为理论基础，主张「一事不二罚原则」可以适用或类推适用于范围远大于德国秩序违反法，警察或行*机关没有侦查权限，争讼循行*诉讼程序的行*罚法，已堪忧虑。而其结论为「一行为不二罚」，尤堪忧虑。略叙如下：

（一）、吴大法官庚

「一个违法行为只因各机关为其本位的行*目的，订定多种罚则，致生法律竞合或想像竞合，即一行为而违反数个处罚规定，或反覆违反同一处罚规定。刑法以保护法益为宗旨，尚且採从一重处断（刑法第五十五条），行*罚所欲维持之行*目的，既不能与权利主体法益等量齐观，更无一律分别处罚之理。本法（按：行*罚法）服膺一事不二罚之原则，仿德国之法例，第二十四条（按：行*罚之想像竞合犯，法典称「一行为不二罚原则」）……。」

「最近实务上出现下列见解：「行*法上所谓『一事』或『一行为』，係以一项法律之一个管制目的为认定基础。因此，一事实行为分别违反不同法律之规定者，即非属一事，或一行为，应分别处罚，除有法律明文规定免罚者外，尚无一事不二罚法理之适用」（最高行*法院九十二年判字第一二九〇号判决），并将原本正确之第一审判决废弃。吾人遍查中外文献，诚不知其所言何据？果如上述终审判决所云，则所谓「法规竞合」、「想像竞合」公认之法律概念即无存在馀地，至所谓以管制目的，排除一事不二罚之适用，亦非正确。试问刑法保护之国家、社会及个人法益重要乎？抑行*目的重要乎？刑法尚採从重处断之吸收主义，何以行*罚无适用之馀地。按现代国家公共*策之推行，主要依赖公民之合作意愿，而非处罚手段，不得已而用之，择其一已足……。」

（二）、陈教授新民

「一事不二罚之原则：是指同一个违背行*义务之行为，能否受到二度或二度以上之行*罚问题。这种情形可以分二方面来讨论。第一：一行为同时触犯二项不同法律之规定。…第二：一行为可能同时触犯同一法律内的二项（或以上）条文，彼此间有牵连关係或是连续之关係；以及一个连续性行为可否分别处罚之？」

（三）、洪教授家殷

「当一行为同时触犯数个违反行*义务，而得受数个行*法规定之处罚时，…各种行*秩序罚之性质并无差异，应只得受到一次国家之制裁，故採取择一从重之方式，比较符合一事不二罚原则之要求。」

（四）、小结

以上学者论述，固均著重于受行*处罚之人民权益，值得推崇，惟有以下几点可供商榷：

１、理论基础

德国基本法第一〇三条第三项规定「一事不二罚原则」的历史渊源与目前发展，与实体法上违规行为之处罚应否承认想像竞合犯、数行为应否分别处罚或刑罚与行*罚竞合时如何处理完全无关，已如前述。论者从未说明此一“宪法”原则之意涵与各实体法域中行为数应如何界定及如何评价在规范内容上的关连性为何，即将「一事不二罚原则」作为违背行*义务之行为，在（裁判前）普通实体法适用上，应否成立想像竞合关係、牵连关係或是连续关係以及如何处罚之比较“宪法”上的理论基础，进而主张「一行为不二罚」，并强调其为「法治国家基本原则」。事实上其论述却与其所引据为「法治国家基本原则」之「一事不二罚原则」的内容完全不符。

学者主张「一行为不二罚」，而该「行为」係指任何自然一行为者，只是将刑法上「想像竞合犯」、「牵连犯」的概念，直接提升为“宪法”位阶，如果以这样的论述，主张「一行为不二罚原则」为「法治国家基本原则」，就其所引据之「一事不二罚原则」而言，纯属误会；以之作为一种创见，则理论基础尚有不足。

２、法律效果

「一事不二罚原则」即使类推适用于德国秩序违反法程序，仍不改其权利本质。个案追诉或裁判违反「一事不二罚原则」时，人民有防御追诉或裁判程序进行之权利，如果作成裁判者，该裁判因“违宪”而得撤销。以上我国学者之论述，脱离了此一原则之适用范围及其法律效果，而泛引其作为实体法上如何界定行为数及其处罚的法治国家基本原则，可能发生以下问题：

（１）、不当连结：由于实体法上不承认想像竞合犯、牵连犯，被学者未附理由的取代了「一事不二罚原则」的适用前提─即刑事裁判确定后另就同一事件再为刑事追诉或裁判，而使实体法上不承认想像竞合犯、牵连犯，被不当连结到违反「一事不二罚原则」之法律效果而“违宪”；

（２）、可能疏略：论者泛引「一事不二罚原则」作为实体法上如何界定行为数及其处罚的“宪法”原则，可能忽略了其本应发挥的效力。我国行*罚法之制定，虽参考德国秩序违反法，但没有追诉障碍及其例外之相关规定，应是「一事不二罚原则」未能正确发挥功能的合理怀疑。

贰、「一行为不二罚原则」之意涵

本件解释以「一行为不二罚原则」作为实体法规定行为次数及其处罚方式是否“违宪”之审查基础，则「一行为不二罚原则」显然已成为我国“宪法”上原则。惟“宪法”与大法官解释并未就「一行为不二罚原则」之意涵如何，作成定义或解释。学者主张「一行为不二罚原则」的比较宪法上依据为德国宪法上的「一事不二罚原则」部分，纯属误会，已如前述。如将「一行为不二罚」的「行为」解释为任何自然一行为或原则上为自然一行为者，只是将刑法上「想像竞合犯」、「牵连犯」的概念，直接提升为“宪法”位阶，理论基础不足，自不能称之为「法治国家基本原则」，已如前述。如果在大法官採用「一行为不二罚原则」之概念后，有学者再查证谓我国「一行为不二罚原则」来自于德国「一事不二罚原则」，因此「一行为」应解释为「一事」，即依自然观点判断的一段生活过程，所以推论出「一段生活过程不二罚原则」为法治国家基本原则，则其谬误，实不可以道里计。

释宪实务上曾引起「一事不二罚」或「一行为不二罚」争议的解释，略计有：释字第二七一号、第三三七号、第三五六号、第三八四号、第四九〇号及第五〇三号解释。其中释字第二七一号、第三八四号及第四九〇号解释，确实发生相当于德国基本法第一〇三条第三项「一事不二罚原则」之适用问题，各该解释所採见解，除释字第二七一号解释有待斟酌外，皆值赞同。

至释字第三三七号、第三五六号及第五〇三号解释，则为行*法上违规事件如何界定行为个数及其制裁问题，与释字第二七一号、第三八四号及第四九〇号解释所规范的对象不同，依本席见解，不属于「一事不二罚原则」适用范围。惟“宪法”原则具有最高规范效力，各该解释纵与「一事不二罚原则」无关，既已累积为本件解释基础的「一行为不二罚原则」，其内容仍应依相关解释加以确认。

（一）、释字第三三七号解释理由书第二段后段

「此项行为罚与漏税罚，其处罚之目的不同，处罚之要件亦异，前者係以有此行为即应处罚，与后者係以有漏税事实为要件者，非必为一事。其违反义务之行为係漏税之先行阶段者，如处以漏税罚已足达成行*上之目的，两者应否併罚，乃为适用法律之见解及立法上之问题，併予说明。」

（二）、释字第三五六号解释文「营业税法第四十九条就营业人未依该法规定期限申报销售额或统一发票明细表者，应加徵滞报金、怠报金之规定，旨在促使营业人履行其依法申报之义务，俾能确实掌握税源资料，建立合理之查核制度。加徵滞报金、怠报金，係对营业人违反作为义务所为之制裁，其性质为行为罚，此与逃漏税捐之漏税罚乃属两事。上开规定，为增进公共利益所必要，与“宪法”并无牴触。」

（三）、释字第五〇三号解释文「纳税义务人违反作为义务而被处行为罚，仅须其有违反作为义务之行为即应受处罚；而逃漏税捐之被处漏税罚者，则须具有处罚法定要件之漏税事实方得为之。二者处罚目的及处罚要件虽不相同，惟其行为如同时符合行为罚及漏税罚之处罚要件时，除处罚之性质与种类不同，必须採用不同之处罚方法或手段，以达行*目的所必要者外，不得重複处罚，乃现代民主法治国家之基本原则。是违反作为义务之行为，同时构成漏税行为之一部或係漏税行为之方法而处罚种类相同者，如从其一重处罚已足达成行*目的时，即不得再就其他行为併予处罚，始符“宪法”保障人民权利之意旨。本院释字第三五六号解释，应予补充。」

（四）、一行为不二罚原则之规范意涵

１、行为概念

释字第三三七号解释理由书第二段后段及释字第三五六号解释文，原则上皆以实现一个行*法规禁止规定之构成要件，为一次违规行为。释字第五〇三号解释则首次使用「『行为』如同时符合行为罚及漏税罚之处罚要件」用语。惟在此所谓「行为」是何所指？是指一段生活经验？一种营业行为？或积极、消极进行实现违规事实的行动？该解释并未叙明。至于在刑事法院裁判之前，实体法上如何计算违规次数，如何科罚，都不发生违反「一事不二罚原则」的问题，不待赘述。

２、比例原则

以上三号解释分别论及「如处以漏税罚已足达成行*上之目的」，「为增进公共利益所必要」，「如从其一重处罚已足达成行*目的时，即不得再就其他行为併予处罚，始符“宪法”保障人民权利之意旨」，应係就行*实体法上违规与处罚之关係，应符合“宪法”上比例原则之阐述，颇值赞同。

３、效力

「一行为不二罚原则」作为现代民主法治国家之基本原则，应指行*实体法上违规行为范围之界定，以及违规与处罚之关係，须符合“宪法”上比例原则之要求。故各行*实体法上界定违规行为之范围及其处罚之相关规定，应视行*实体法立法目的，依“宪法”上比例原则加以审查，如逾越必要程度，即属“违宪”。因此「一行为不二罚原则」应定位为“宪法”上比例原则在行*处罚范畴中的特殊类型。而参考德国联邦宪法法院之见解，我国“宪法”上无论如何也不会存在一项对单一自然行为绝对不得施以二项以上制裁之基本原则。

参、本件系争法规不违反「一事不二罚原则」及「一行为不二罚原则」之理由

（一）、不违反「一事不二罚原则」

本件声请人于系争台湾高等法院台中分院九十一年度交抗字第八四四号刑事裁定确定前，并无刑事法院确定裁判存在，不发生第二次刑事追诉或刑事裁判是否违反「一事不二罚原则」问题。

（二）、不违反「一行为不二罚原则」

１、系争违规行为在实体法上为数行为

八十六年一月二十二日增订公布道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定，对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，得为连续认定及通知其违规事件之规定，乃藉举发其违规事实之次数，作为认定其违规行为之次数，并因而可能造成行为人分别受到处罚，本质上为数行*违规行为之数次处罚，不发生一行为二罚问题。

２、系争法令不违反“宪法”上比例原则

道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定，藉举发违规事实之次数，而可能造成行为人分别受到处罚之结果，乃立法者考量道路交通管理处罚条例之立法目的，鑑于道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全，必须具有机动性之特性，而违规停车行为对交通秩序影响重大，故须严厉警惕行为人遵守停车规定之必要措施。其目的正当、手段适合且所欲维护之公益显然大于私益，于狭义比例原则亦无违背，与“宪法”尚无牴触。

又行*机关应积极主动，自行拟定执行其行*任务之方法。故行*机关执法人员如何取缔违规停车，始能有效实现道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全之行*任务，本不待法律个别规定。惟如行*机关考量执法人员执行职务之公平性而订定具体执行措施，如主管机关依道路交通管理处罚条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」，其第十二条第四项规定「每逾二小时，得连续举发之」，则已发生具体界定违规行为范围之效力，故以法律或法律明确授权规定为宜。惟相关规定仍应避免因该法定间隔期间之僵化，而影响行*任务之达成，併此指明。

协同意见书

大法官城仲模

本号解释之案例事实为：声请人于禁止停车区域违规停车，经交通警察依民国（下同）八十六年一月二十二日修正公布之道路交通管理处罚条例（以下简称处罚条例）第八十五条之一连续举发，并由主管机关连续处罚，声请人经用尽通常救济程序，遂依“司法院”大法官审理案件法第五条第一项第二款之规定声请解释。声请人主张：（一）处罚条例第八十五条之一连续举发之规定违反「一行为不二罚」及比例原则。（二）将「每逾二小时，得连续举发」之处罚条件，规定于「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」（处罚条例第九十二条第三项授权订定，并于九十一年修正其名称为：违反道路交通管理事件统一裁罚基准及处理细则），违反法律保留原则。

鑑于“司法院”大法官之解释有拘束全国人民及各机关的效力，本席认为，大法官于从事“宪法”解释之际，除须注意参酌先进学理之论述或相关比较法上之观点，缜密阐释“宪法”意旨，以解决个案争议，维护人民于“宪法”上所保障之权利外，对于法学上素有争论之问题，亦须发挥创意，提出其于法学上之创见，以作为其他机关解决相关法律问题时得以参考遵循之新标准。就本号解释而言，除关于声请人违规行为数之认定，及系争法规有无违反「一行为不二罚」原则部分，本席仍有不同看法外，其他，就其结果而论，本席尚可赞同，然对于相关论述未明之处，仍拟予以表述清楚，是爰记之如下：

关于处罚条例第八十五条之一，是否违反一事不再理及比例原则而言，首应说明者应为处罚条例第八十五条之一「连续举发」规定之性质。就违反处罚条例之事件，行为人经交通执法人员开单告发后，依同条例第九条之规定，有被主管机关裁罚之可能，故交通执法人员依同条例第八十五条之一对行为人为「连续举发」者，其即有受连续处罚的可能。按行*法规中，立法者为达成其立法*策目的，经常利用对于人民违反法规之行为连续处罚的方式，要求人民遵守相关规定，以实现法规之目的，例如水污染防治法第四十条规定，事业或污水下水道系统排放废（污）水，违反排放水标准，经通知限期改善仍未改善者，得按日连续处罚。就该规定之性质而言，学者有认为，连续处罚之目的，旨在藉由不断地处罚迫使行为人履行其公法上的义务，故其重点应非在过去义务违反行为之制裁，而是针对将来义务履行所採取的监督方法，故以界定为「行*执行罚」为宜。惟行*法规中「连续处罚」规定之性质，并未可一概而论，盖就行*目的之达成，立法者本得选择其认为适当合理之手段加以执行，该手段在法律上如何定位，本应由该法规范之制度设计出发，充分阐释立法者之意旨，并就相关法律规定为体系性之解释。就处罚条例之整体设计而论，执法人员于取缔违规停放之车辆时，除得开单告发外，依处罚条例第五十六条第二项之规定，并应责令汽车驾驶人将车辆移至适当处所。另依同法第八十五条之一的规定，驾驶人「不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同」。由此观之，驾驶人因违反禁止停车之规定而被取缔时，其因执法人员之责令，同时负有将车辆移至适当处所之义务，而此种义务应属于行*执行法上的「可代替之行为义务」，依行*执行法第二十九条之规定，此种行为义务之执行方式仅有「代履行」一途，而不能处以怠金；据此，处罚条例第八十五条之一「连续举发」之规定并无解释为「执行罚」之可能，而仅能将其界定为「行*罚」。

承上所述，若将处罚条例第八十五条之一「连续举发」解为行*罚之性质，行为人违规行为之行为数的认定，即为判断系争规定是否违反「一行为不二罚」原则之关键。就本案而言，诚如多数意见所言，在禁停之处所停车，行为一经完成，即实现禁停规定之构成要件，在车辆未驶离该停车之处所前，其违规状态一直存在。然而，对于此种行为人仅有一次行为决意，而为一次身体举动之「自然意义」的一行为，若法律规定「得藉由举发其违规之次数，确认其违规行为之次数」，而得予以连续处罚，其本质仍属对于同一行为施加多次的制裁，而有违反「一行为不二罚」原则之疑义，并非如多数意见所述，係「对此多次违规行为予以多次处罚，并不生一行为二罚之问题」。

按「一行为不二罚」原则係禁止国家对于行为人之同一行为，以相同或类似的措施予多次之处罚，其“宪法”上之基础乃在于法治国原则中之法安定性及信赖保护原则，盖人民之违法行为受到国家的制裁后，法秩序已回复和平之状态，无须对该行为再予处罚，且行为人对同一行为不再受处罚之期待，国家亦应予以维护。「一行为不二罚」原则虽有其“宪法”上之根据，惟立法者若为落实其他“宪法”价值，并实现各种之保护委託，而须採行多样之维持秩序措施、执行行为或预防措施时，并非完全不得就人民之同一行为多次地给予不利益处分，亦即该原则并非将国家对于人民之同一行为，予以数次制裁之可能性完全排除。职此，本院大法官亦于释字第五〇三号解释（关于人民违反租税法律而予以处罚之事件）中阐明，同一行为违反数个租税法律规定而应处罚者，如其必须採用不同方法而为併合处罚，以达行*目的所必要者，即得併合处罚。

此外，「一行为不二罚」原则除係为落实法安定性及信赖保护原则所必要者外，其亦为“宪法”上比例原则之表现，盖若对于人民之行为予以一次之处罚即可达到目的，即无予多次处罚的必要，因此，立法者对于行为人之同一行为予以连续处罚之规定，必须受到比例原则的检视。就本案而言，处罚条例第八十五条之一「连续举发」措施，其目的在于排除交通障碍、维持交通顺畅及避免交通事故之发生，其以连续处罚之方式课予行为人金钱给付之义务，进而强制人民遵守处罚条例禁止违规停车之规定，应有助于上开目的之达成，而符合适当性原则。再者，就立法者为达成前述目的，应选择如何之手段始符合必要性原则而言，其故可选择对于同一违规行为仅予一次处罚之方式为之，但之所以须「连续举发」的原因即在于，交通执法人员对行为人为第一次举发后，仍无法促使其遵守法定义务使然，故连续举发仍不失为係达到目的之较为有效的手段。然或谓国家若能对于人民违反禁止规定之行为，以强制执行之方式来排除违法的状态，仍不失为有效且对人民权利侵害较小之手段；对此，处罚条例第五十六条第二项，确实授权行*机关对于违规停放之车辆，得予迳行移置之权力，但在考量到行*资源之有限性，主管机关对于所有违规停放之车辆，并无法皆以拖吊车拖离之方式来排除违规之状态，因此，基于行*效率之考量，在迳行拖吊之执行手段，现实上并无法行使之情况下，以连续举发之方式来达成行*目的，仍未违反必要性原则之要求。此外，就採取「连续举发」之手段，与维持交通秩序、确保交通安全之公共目的间的合比例要求而言，该手段对于目的之达成并未显然失衡，是系争规定亦与狭义比例原则之要求无违。综上所述，处罚条例第八十五条之一「连续举发、连续处罚」之规定，虽授予行*机关得对人民之同一行为予以多次之处罚之权力，然其係为达成公益所必要，且未违反比例原则，尚不得指摘其为“违宪”。

另本案声请人主张，处罚条例第八十五条之一仅规定交通执法人员对于违规停车之行为得连续举发，而属于处罚条件之「每逾二小时，得连续举发」的规定，则定于「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项，因此指摘后一规定违反法律保留原则。就此，对于人民违规行为科处罚锾之措施，因其涉及人民一般行动自由的限制，依“宪法”第二十三条之规定，应有法律保留原则之适用；惟法律保留原则并未要求立法者就涉及人民权利之事项，皆须以法律为钜细靡遗之规定，其得斟酌规范事物之性质，于符合授权明确性原则之范围内，赋予行*机关订定行*命令之权限，以为执行性之规范。然属于法律保留范围之事项，立法者究应以法律迳予规定，抑或得授权行*机关以命令定之，因涉及行*与立法机关间权力之分配，是以应考量两机关在制度功能上之特色，斟酌相关措施侵害人民权利之程度、执行法律时是否应予行*机关适度之弹性，及规范之事物领域是否具有快速变迁之特质等因素，综合评估后以为决定；于本案之情形，系争规定仅不准驾驶人在禁止停车之区域停车，其限制人民一般行动自由的程度尚属轻微，此外，驾驶人违规停车之行为究应间隔多久始得再予举发，本应考量该违规停车行为实际影响交通之程度以为决定，是以宜赋予行*机关在执法上较宽之斟酌衡量设计之机会。综上所述，关于连续举发措施之间隔期间的规定，立法者并无须以法律加以明定，而宜授权行*机关以行*命令为弹性之规整。至于授权连续举发规定之目的与范围，处罚条例并未予明确规定，而与授权明确性原则若有未合，此部分多数意见已有说明，不拟多赘。

部分协同、部分不同意见书

大法官廖義男

多数意见认为中华民国八十六年一月二十二日增订公布道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定，对违规停车之行为，为连续举发并不生一行为二罚之问题，与法治国家一行为不二罚之原则并无牴触，本席甚表赞同。惟对多数意见就上开法律第九十二条有关举发事项之授权规定未宣告其违反授权明确性原则，以及就九十年五月三十日修正发布「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项规定，未宣告其违反法律保留原则，则深觉不妥，爰提部分协同、部分不同意见书如下：

一、协同意见部分

（一）遏阻违规状态之继续，「行*执行」并非唯一可採之手段

违规停车，係在禁止停车之处所停车，行为一经完成，即实现违规停车之构成要件，而在车辆未离开该禁止停车之处所以前，其违规状态一直存在。若此违规状态之存在已影响交通秩序或交通安全者，最直接有效排除此违规状态之方法，应是採行直接强制手段，将该违规停车之车辆拖离现场（行*执行法第28条、第32条参照）。惟立法者如衡量执行机关有限之人员、配备或有其他客观条件之限制，有时难以及时採行此种强制手段，因而另安排此种强制手段以外之其他方法以遏阻违规状态之继续者，应属立法者得自由形成之范围，惟该遏阻方法如有限制人民自由权利者，应符合“宪法”第二十三条之法律保留原则及比例原则，乃属当然。

（二）「举发」之性质并非行*执行法所规定以书面限期履行，并载明不依限履行时将予强制执行之「告诫」，连续举发亦非「连续处以怠金」

汽车驾驶人有违反八十六年一月二十二日公布之道路交通管理处罚条例第五十六条规定之违规停车行为，依同条例第八十五条之一规定：「…经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同。…」该条规定之第一次举发，係就违规行为人有违规行为之事实予以认定及通知之意。而于不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正后所为之「连续举发」，其性质及意义，仍然相同，即对违规状态一直持续之行为，一再认定及通知其有违反行*法上义务之行为发生。并非以举发催促违规行为人「履行」其不违规停车之义务，或「履行」将违规停车状态之车辆移去之义务。盖从条文文义及结构而言，「连续举发」係在不遵守执勤员警之责令改正后之行为，而「责令改正」之意涵係在课予行为人有为改正违规行为之义务，即课予义务人有履行除去违规状态或停止违规行为之义务，因而不遵守责令改正后所为之连续举发，并非再一次催促「履行」，否则其作用即与「责令改正」相同而无意义。尤其条文后段，更强调「其无法当场责令改正者，亦同」，更表示「连续举发」之性质与作用，与意在督促履行义务之责令改正有别。

就实务而言，执勤员警为举发时所开具之「举发违反道路交通管理事件通知单」所记载者，亦仅驾驶人或行为人之姓名、地址、车牌号码、车辆种类、违规时间、违规地点、违规事实、违反之法条、应到案日期及应到案处所等项目而已，并无限期须履行一定之改正行为或不行为义务之文字，故其内容及性质皆不同于行*执行法所规定以书面限期履行，并载明不依限履行时将予强制执行之「告诫」（行*执行法第二十七条参照）。又「连续举发」亦非等同于行*执行法第三十一条第一项规定之「连续处以怠金」，盖连续举发之通知单并无「金额」之规定，且依九十年一月十七日修正公布之道路交通管理处罚条例第九条第一项规定：「本条例所定罚锾之处罚，行为人接获违反道路交通管理事件通知单后，于十五日内得不经裁决，迳依规定之罚锾标准，向指定之处所缴纳结案；不服举发事实者，应于十五日内，向处罚机关陈述意见或提出陈述书。其不依通知所定限期前往指定处所听候裁决，且未依规定期限陈述意见或提出陈述书者，处罚机关得迳行裁决之。」亦即行为人接获违反道路交通管理事件之举发单者，其是否缴纳罚锾，繫于行为人愿否迳依规定之罚锾标准缴纳而结案；或听候处罚机关作成罚锾之裁决后始为缴纳。亦即举发或连续举发并非立即产生缴纳罚锾之义务，因而与行*执行法之执行机关连续处以怠金，即直接产生缴纳怠金之义务不同。

（三）连续举发导致有发生多次缴纳罚锾或可能受多次裁决罚锾之结果，并不牴触法治国家一行为不二罚之原则

举发係就举发前已发生之违规事实，认定及通知有违反行*法上义务而有一次违规行为，第二次举发係就第一次举发后至第二次举发前此段期间仍然存在之违规事实，再次认定及通知有违反行*法上义务之发生而有第二次违规行为。因而对于违规状态继续之行为，为连续举发者，即认定有多次违反行*法上义务之发生而有多次违规行为，从而对此多次违规行为得予以多次处罚，并不生一行为二罚之问题。换言之，以连续举发之方式，对违规状态继续之违规行为，藉举发其违规事实之次数，评价及计算其法律上之违规次数，而认定有多次之违规行为，并予以多次处罚，即与一行为不二罚之原则，係以行为人违反行*法义务之行为单一为前提之要件不合，因而与一行为不二罚原则，并不牴触。

二、不同意见部分

（一）应坚守处罚法定原则，宣告道路交通管理处罚条例第九十二条有关举发事项之授权，违反授权明确性原则

对人民违反行*法上义务之行为予以裁罚性之行*处分，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件与法律效果，应由法律定之；法律若授权行*机关订定法规命令予以规范，亦须为具体明确之规定，始符合“宪法”第二十三条法律保留原则之意旨，此即处罚法定原则，本院释字第三一三号、第三九四号、第四〇二号解释一再重申此旨趣。处罚法定原则，对于处罚之构成要件及法律效果，要求法律明确规定或为具体明确之授权，除了使受规范人对其应受处罚之行为及应负之责任有所认识，进而可要求行为人对其行为应负担其在法律上责任外，并有防止裁处机关滥权擅断裁罚之作用，以确保执法之公平。

道路交通管理处罚条例规定之连续举发，藉连续举发违规事实之次数，使违规状态继续之行为，被认定有多次违规行为而得予多次处罚，则连续举发标准之宽严，尤其前后举发间隔时间之鬆紧密度，即会影响人民受处罚之次数及因此须负担累计罚锾金额之多寡，故连续举发之标准及密度，实为决定多次处罚之构成要件及法律效果之重要因素。基于「处罚法定原则」，该连续举发之标准及密度，即应由法律定之。处罚涉及人民权利之限制，其构成要件纵不依重要性理论，应由法律本身加以规定（本院释字第四九一号解释参照），而得授权以命令为补充规定者，其授权之目的、范围及内容必须具体明确，然后据以发布命令，方符“宪法”第二十三条之意旨（本院释字第三一三号、第三九四号、第四〇二号解释参照）。

八十六年一月二十二日公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定：「汽车驾驶人、汽车买卖业或汽车修理业违反第三十三条、第四十条、第五十六条或第五十七条规定，经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同。但其违规计点，均以一次核计。」多数意见虽指出该条仅规定于不遵守责令改正或无法当场责令改正时，得为连续举发，至于连续举发时应依何种原则标准为之，尤其前后举发之间隔期间应考量何种管制目的及交通因素等加以决定，并无原则性规定。但仍认为主管机关依道路交通管理处罚条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」，其第十二条第四项规定「每逾二小时，得连续举发之」，即以上开细则就前后举发之间隔时间为补充规定，并不违反处罚法定原则。按八十六年一月二十二日公布之道路交通管理处罚条例第九十二条仅规定：「道路交通安全规则，道路交通安全讲习办法，道路交通标志、标线、号志设置规则，高速公路交通管制规则，违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则，由交通部会同内*部定之。」其中就举发或连续举发之标准及密度应如何，并无原则性规定，就此亦无具体明确之授权。而法律就其授权得导致多次处罚之基准及界限未具体明确，实与“宪法”第二十三条之法律保留原则不符，而应宣告其违反授权明确性原则，不应如多数意见仅表示「有关连续举发之授权，其目的与范围仍应以法律明定为宜」而已，多数意见採此立场，实有失本院对此问题所持之一贯见解。

（二）应宣告九十年五月三十日修正发布之「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」第十二条第四项规定「每逾二小时，得连续举发之」，违反“宪法”第二十三条之法律保留原则及比例原则

违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则第十二条第四项规定「每逾二小时，得连续举发之」，上开细则以每逾二小时为连续举发之标准，实已决定人民可能受处罚之次数并影响其应负担缴纳之罚锾金额，已属处罚之构成要件及法律效果之部分，应由法律明定或须有法律具体明确之授权。上开规定既非定于法律，亦无法律具体明确之授权，并不符合“宪法”第二十三条之法律保留原则。

再者，就该细则规定之内容而言，以每逾二小时为连续举发之标准，衡量其因此而使人民可能受处罚之次数及因此而应负担之罚锾金额尚属有限，而就其产生多次处罚之遏阻作用，对维护交通秩序、确保交通安全之立法目的而言，亦有助益，因而可认为其手段，对于目的之达成并不过份。惟一律以二小时为连续举发之标准，而未考虑于交通壅塞路段或交通尖峰时刻，违规停车状态纵不逾二小时亦有严重影响交通秩序者，是其规定过于僵化，未容许主管机关得因地制宜，在明确之一定原则下得为弹性处理，亦有碍维护交通秩序之管制目的之达成。就此而言，其手段对目的之达成，即不适当，而与“宪法”上之比例原则有违。

部分不同意见书

大法官楊仁壽

本件解释文及解释理由，本席虽部分赞同，惟对多数意见认为依民国八十六年一月二十二日增订公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定：汽车驾驶人违反同条例第五十六条规定经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，得连续举发之；其无法当场责令改正者，亦同。对违规停车行为，除第一次得处以秩序罚外，尚得「以连续举发方式，对违规事实继续之违规行为，藉举发其违规事实之次数，评价及计算其法律上之违规次数」，亦即「得藉举发其违规事实之次数，作为认定其违规行为之次数，从而对此多次违规行为得予多次处罚（按：指多次处以秩序罚），并不生一行为二罚之问题」各等语暨有关引申，则不表赞同，爰提出部分不同意见书如后：

一、对违规之继续事实，持续处以秩序罚，违反法治国一行为不二罚之原则

按一行为不二罚原则，又称「禁止双重处罚原则」，其本意係在禁止国家对于人民之同一行为，以相同或类似之措施多次予以处罚，最初仅止于法律层次之刑事诉讼上观念，惟经学者一再阐发，已逐渐发展成为“宪法”上原则，此就美国“宪法”增修条文第五条规定：「受同一犯罪处分者，不得令其受两次生命或肢体上的危害」，及德国基本法第一百零三条第三项规定：「任何人均不得因同一行为，根据一般性刑事法律多次被处以刑罚」等国“宪法”规定观之，不难索解。然此一原则，可否扩及违反行*罚法上之处罚，论者虽不一其说，但通说殆已将之提昇为法治国之基本原则，成为“宪法”上之理念。本件解释，继释字第五〇三号解释之后，亦肯认「法治国家一行为不二罚之原则」于行*罚法有其适用，颇值赞同。

问题是，义务人仅有单一违规停车之事实，于经举发被处以行*罚中之「秩序罚」之外，其违规之事实犹然继续，其后续的违规事实与先前违规事实乃属同一违规事实之继续，义务人别无「其他违规行为」介入，主管机关可否藉一再举发，并以「举发之次数」，作为认定其违规行为之次数，而多次处以秩序罚？

按德国违反秩序罚法本诸一行为不二罚之原则，于第十九条规定：「同一行为触犯规定得以科处罚锾之数法律或数次触犯同一法律时，仅处罚一罚锾」「触犯数法律时，依规定罚锾最高额之法律处罚之。但其他法律规定之从罚，仍得宣告之」，可谓已将此一“宪法”原则，发挥得淋漓尽致。我国行*罚法虽无类似规定，但第二十四条第二、三项规定：「一行为违反数个行*法上义务规定而应处罚锾者，依法定罚锾最高额之规定裁处，但裁处之额度，不得低于各该法规定之罚锾最低额」「前项违反行*法上义务行为，除应处罚锾外，另有没入或其他种类行*罚之处罚者，得依该规定併为裁处。但其处罚种类相同，如从一重处罚已足以达原行*目的者，不得重複裁处」，对于所谓「法律上一行为」，原则上仅处罚其一，则甚明确，依举重以明轻之法理，本件仅属单一之违规停车行为，係属「一行为」，尤应仅受一次秩序罚之处罚，乃理之所当然。

多数意见竟然反其道，将只有一次单一的违规停车行为，予以肢解成「无数」的多次违规行为，进而据以认为自得多次处罚，并不生一行为二罚之问题，以规避“宪法”上一行为不二罚之原则，其思维理路，令人百思不解。

二、秩序罚之构成要件一旦具备，即须举发，行*机关就此应受羁束，本件解释竟肯认其有裁量空间，显然颠覆行*罚原理

秩序罚之目的，在于制裁行*客体之违规行为，违规行为一旦已构成处罚要件，行*机关仅得就法定之罚则种类或罚锾数额内予以裁量，无权就应否处罚作裁量，其行使裁量权之范围甚小，就其有无斟酌处罚之权而言，係属羁束处分之性质，与就执行罚（怠金，以下同）的科处与否，行*机关拥有广泛之自由裁量权，截然有异。换言之，义务人一旦有违反义务情事，在秩序罚除非不具处罚要件，否则行*机关只有处罚之一途。而在执行罚，则义务人虽有违反义务情事，惟是否应予科处，行*机关得依自由裁量决定之。

多数意见认为依据八十六年一月二十二日公布之道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定，对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，经举发后，不遵守交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员责令改正者，「得」连续举发之，其无法当场责令改正者，亦同。此乃「对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，『得』为连续认定及通知其违反事实之规定」「即每举发一次，即认定有一次违反行*法上义务之行为发生，而有一次违规行为，因而对于违规事实继续之行为，为连续举发者，即认定有多次违反行*法上义务之行为发生，而有多次违规行为」，不但将秩序罚与执行罚混为一谈，抑且认为举发与否，及其拟予举发之次数，均操在交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员之手，认彼等得视交通状况为之，已然将羁束处分误为裁量处分，自不足为训。

三、秩序罚在性质上属制裁罚，并非强制罚，本件解释另闢蹊径，肯认于一般秩序罚之外，又有所谓具强制性质之秩序罚，紊乱秩序罚与执行罚间之理论体系

秩序罚係行*罚之一种，係属对于过去违反义务之制裁，一旦处罚后应认其目的已达，不得就同一事件重複处以秩序罚，此与执行罚係属强制罚，须预先告诫义务人于一定期间内不履行其义务时将科予罚锾（怠金），本质上係强制其向将来义务履行之手段，如到期不履行，于一次科处后，若仍未实现其目的，可重複处罚，尚不可同日而语。故将义务人单一违规停车之行为，于处以秩序罚后，若仍可重複处以秩序罚，即偏离秩序罚之本质，乃係凭空创设具有强制性质之秩序罚，已然紊乱秩序罚与执行罚之理论。

多数意见认八十六年一月二十二日增订公布前揭条例第八十五条之一之规定，端在「以连续举发之方式，对违规事实继续之违规次数，并予以多次处罚，藉多次处罚之遏阻作用，以防制违规事实继续发生」云云，迳将具有制裁性质之秩序罚之本质转化成为具有强制性质之秩序罚，在理论上显然欠缺一贯。其不啻将违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，认第一次予以举发处罚之秩序罚，係属具有制裁性质之秩序罚，而第二次以后举发处罚之各次秩序罚，则转化成为具有强制性质之秩序罚，理论欠缺一贯，灼然至明。究其实际，除在闪躲一3行为二罚外，实无学理基础。

此项理论果能得逞，则类如行*法院八十年度判字第一一四二号判决所持：「…按日连续处罚之规定，乃行*执行罚之性质，其立法目的，在课以受处分人应自通知限期内改善，对不遵行限期改善者，即按日连续处罚至其遵行改善为止。故按日连续处罚期间，如经查明确已遵行改善完毕排放废水符合流水标准者，即应停止处罚」之见解，恐将成为绝响。不惟宁是，其肯认具有强制性质之秩序罚，果真能规避一行为二罚之批判，恐亦值得玩味。

诚然，我国旧行*执行法第二条规定：「间接强制处分如下：一、代执行。二、罚锾。」「前项处分，非以书面限定期间预为告诫，不得为之。但代执行认为有紧急情形者，不在此限」，由于以往实务上，对于多次处以执行罚，义务人仍「逾期不缴纳」时，对于各次逾期之怠金都仍须缴纳，致使执行罚与秩序罚间之界限模糊，使执行罚制度，在实质上几沦为秩序罚之替代品。因之，新修正行*执行法第二十九条及第三十条，严格依其行为能否代为履行，划分为「代履行」与「怠金」两制度，将怠金侷限在不能由他人代为履行之情形。殊不知，此种严格规定，不仅导致执行手段转换困难，抑且使类如本案之情形，只能依秩序罚予以处罚，致在适用上遭遇困难，只好另创设具有强制性质之秩序罚，使之得能重複为之。其结果，“宪法”上「一行为不二罚」之原则，却被弃之若浼，岂係得宜?

多数意见，不能立于“宪法”上「一行为不二罚」之高度，就现行行*执行法严格划分代履行与怠金制度之不当加以澄清，亦不旁徵德国法上之怠金制度，其适用范围，除我国行*执行法第三十条所规定之范围外，尚包括可替代之作为义务，于遇碍难採用「代履行」执行时，亦可适用，而迳将单一之违规停车事实，分段割裂成数行为，并于肯认第二次以下，得以秩序罚处罚之，用心虽不能不谓良苦，但却使“宪法”上「一行为不二罚」之原则，崩溃无遗，实值商榷。

综上以观，本件解释，为承认具有强制性质之秩序罚，而将「一行为」割裂成数行为，据以宣示本件「不生一行为二罚之问题，故与法治国家一行为不二罚之原则，并无牴触」，在“宪法”解释上似过于牵就立法。若于释宪时，不能跳脱法律，就有关法律扞格之处，使之完整顺畅而无衝突，不免过于消极。本席以上见解，与多数大法官所通过解释，部分意见不同，爰依法提出不同意见如上。

不同意见书

大法官許玉秀

本号解释多数意见将一个交通违规行为，认为可因行*管制目的而区分成数个行为，从而处数个秩序罚，并且藉由行*机关举发违规行为的次数，决定行为数，但却认为行为数的认定标准，不需要由法律明确规定，可以经由法律授权行*主管机关加以规定。无论是从比例原则、法律保留原则或法律明确原则，本席皆难赞同，爰提出不同意见书如后。

壹、解释本身既不合比例又不明确

一、多数意见的论述脉络

多数意见的论述脉络包含三个重点：（一）将系争规定对于违规停车行为所造成的持续违规状态，藉由执行交通稽查勤务的人员多次举发，而给予的多次处罚，定位为秩序罚；（二）并进而认为多次对过去违规行为的举发，等于要求未来终止违规行为的义务，多次遭举发，等于多次违反行*义务而行为；（三）对于赋予人民义务的规范，只需要遵守授权明确性原则及比例原则。

二、荒谬的行为义务与不自然的数行为

多数意见对于一个违规停车行为，假藉行*管制目的，技术上区分为数个违规行为，从而认为对于数行为处以数次秩序罚，并未违背一行为不二罚原则，正好是规避“宪法”上比例原则的审查。“宪法”上的比例原则所要审查的，是立法者是否不当地将一个行为定义成数个行为，而给予多重处罚，如果只是回答，依行*管制目的，考量交通秩序与公共利益，可以将一个持续的违规行为认定为数个违规行为，并给予多次处罚，则只是说明从“宪法”的立场来看，行*法上可以依构成要件定义一行为，如果因数行为而受数个处罚，并不生一行为二罚的问题，但系争规定所涵摄的事实被认定为是多行为、应该受多重处罚，为何符合比例原则，则没有加以回答。

多数意见进一步说明，交通勤务稽查人员每一次的举发，可以确认未终止违规行为的行为人违反一次行*法上的义务，而发生一次违规行为。这一段说明只是在解释认定数行为的依据，并没有同时说明为何如此认定数行为就是合乎比例原则。假设真的可以藉由时间的经过论断行为数，那麽，多数意见就是藉由违规构成要件因时间经过而完成之后的检举行动，确认行为人有终止违规行为的义务，换言之，行为人在违规行为的什麽时点开始有排除自己行为危害交通秩序的义务，行为人并不清楚，必须藉由违规构成要件实现之后，经有权检举人的检举，才能知道自己违反行*法上的义务，也才能知道自己又完成一个违规行为。本来应该因为行为人有行*法上的义务，所以检举人可以依检举权限，监督行为人切实履行义务，多数意见竟然倒果为因，藉著检举人的检举行为，证立违规行为人排除自己违规行为的义务，稽查人员的举发，竟然成为违规行为人负有行*法上义务的理由。

如果立法者真的如此定义行*法上的义务及违规行为，这种行*法上的义务及违规行为岂有明确性可言？岂是受规范的人所能预见？而行为数的计算基准，决定对违规行为人违规次数及处罚次数的认定，应该属于不法构成要件，却规定在违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则，明显违背法律保留原则。

多数意见在解释结论与解释理由上面的严重瑕疵，导因于欠缺严谨的制裁理论，以及对一事不二罚原则及行为概念有所误解，实有详加澄清的迫切必要。

贰、继续犯与比例原则

一、在行*法上区分继续犯与状态犯的意义

（一）继续犯与状态犯的区别

根据台湾高等法院台中分院九十一年度交抗字第八四四号刑事裁定认定的事实，本件声请人违反道路交通管理处罚条例第五十六条第一项第一款规定，将摩托车停放在禁止停车处所达十四个小时。在摩托车停放完成时，声请人的违规事实即告完成，只是违规行为持续存在并未终止，直到十四小时之后，方才终止违规行为，这种违反法律的事实完成后，经过一定时间，行为人方才终止违规行为的违规型态，也就是行为终止在违法事实既遂之后的违规型态，应该类比于刑法上继续犯的构成要件类型。

在继续犯，虽然犯罪完成后行为仍然持续进行，仍然论以一罪，因为在既遂结果（＝犯罪完成）发生之后，仍旧持续的行为与导致犯罪结果发生的行为是同一个行为，没有另外产生任何其他行为。例如刑法第三百零二条妨害自由罪，拘束他人行动自由后，犯罪即告完成（既遂），待他人恢复自由之后，妨害自由的行为方才终止。违规停车就是属于此种类型，车子一经停置于禁停区，违规停车行为即告完成，但在车子离开禁停区之前，违规行为持续存在，必待车子离开禁停区之后，违规行为才告终止。

相对于继续犯的概念，是状态犯。状态犯是行为在犯罪完成前已终止，或完成时同时终止的情形。例如杀人罪，结果可能在行为终了时发生，或行为终了后，结果方才发生，例如送医不治；又如窃盗罪，窃盗罪完成时，窃盗行为已告终了，在犯罪完成后，没有行为存在，只有法益受害的状态存在。无照起造建筑物的行为属于此种类型，在违章建筑盖好之后，违规事实既遂，违规行为亦告终止，只有侵害法益的违规状态存在。排放废污水的情形，亦复相同，排放废污水的行为终止时，违规以废污水污染环境的事实也告完成，所继续存在的，是污染的违规状态。

刑法上区别状态犯与继续犯，在追诉时效及罪数上面有实益。状态犯时效自犯罪既遂时起算，继续犯自行为终了时起算；状态犯在犯罪完成如果再有行为，会构成另一个犯罪，继续犯再犯罪继续后的持续行为，不会另成立一个罪。行*法上区别状态犯和继续犯，则在区分秩序罚和执行罚、处罚次数以及裁处时效上面有实益。

（二）秩序罚与执行罚秩序罚，是对过去所犯错误的制裁，制裁效果主要是处以罚锾；执行罚，是督促未来履行义务的强制手段，相当于罚锾的强制手段是处以怠金；秩序罚是一种制裁手段，执行罚虽然是行*强制手段，但并非制裁。在状态犯（违规），除了对已经完成的违规事实加以处罚之外，还有排除违规状态的问题，因为行为已经终了，所以排除违规状态是执行的问题。在继续犯（违规），则在违规事实既遂之后，因为违规行为持续存在，因此排除违规行为与继续处罚违规行为同时存在，也就是执行罚与秩序罚并存，违规行为的持续，是构成要件不法的持续实现，随著时间经过，在行为终了之前，仍然可以对过去的错误予以制裁，同时可以採取强制手段，排除违规行为以排除违规状态，例如妨害自由期间的妨害自由，属于妨害自由罪的构成范围，妨害自由时间的久暂，会反映在量刑上面，而同时可以命行为人释放被害人或强力排除行为人对被害人行动自由的拘束，以排除妨害自由的状态。在违规停车的情形，可以责令行为人自行移置车辆、由交通勤务人员代为移置或迳行拖吊，以排除持续的违规行为所造成的违规状态，在违规行为没有终止之前，违规行为还是在实现违规不法构成要件，因此仍然是秩序罚的处罚对象。如果只看到如何利用执行罚排除违规状态（杨大法官仁寿及曾大法官有田意见书参照），看不见违规行为持续危害交通安全侵害法益的事实，而不施以秩序罚，则属评价不足而与比例原则不合。

二、合乎比例原则的行*手段

（一）违规停车的拖吊与持续的秩序罚

对于持续存在的违规行为，採取强制的排除手段，应该是保护法益所必要，但是可以衡酌受保护法益与限制违规行为人基本权之间的利害，选择排除违规行为的手段。拖吊违规停车的车辆，或由交通勤务警察或依法令执行交通稽查人员代为移置，都是排除违规行为及违规状态的有效方法，如果责令行为人自行移走车辆能马上奏效，则责令行为人自行移开车辆，比起拖吊或由交通勤务人员代为移置，是更有效的手段，而且行*成本花费最低，对于原本就没有违规停车自由的人，也是侵害最小的手段，因为遭拖吊或遭代为移置，可能较长时间失去使用车辆的自由，而且还要负担移置费用，甚至有可能使车子受损。道路交通管理处罚条例第五十六条第二项规定上述三种排除违规行为的执行方法，可以由主管机关斟酌具体违规情况及执行条件，选择执行方法，皆属于有效而必要且适当的手段，与比例原则没有牴触。至于同时存在的秩序罚，因为是针对持续的违规行为的制裁，因此，并没有双重处罚的问题，自然也如多数意见所称，没有违反比例原则。

（二）连续举发与连续处罚

根据八十六年一月二十二日增订公布的道路交通管理处罚条例第八十五条之一规定，违规行为人违规行为经举发后，如果遭责令自行终止违规行为而不终止，或不在违规现场无法接收要求终止违规行为的命令，交通勤务警察或稽查人员可以连续加以举发，但不管是否连续举发，违规计点均仅以一次核计。遭连续举发时，依照九十年一月十七日修正公布的同法第九条规定，对于举发事实没有异议的违规行为人，行为人可以不经裁决，迳行依规定违规事实的条款所定最低额缴纳罚锾。至于连续举发的标准，也就是最低时间间隔，则规定于九十年五月三十日修正发布的道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则第十二条第四项，每逾二小时，得连续举发之。

综观上述规定，是否对于持续存在的违规行为予以连续举发，交通勤务及稽查人员有裁量的权限，如果不予连续举发亦无不可；违规时间久暂，影响举发次数，但二小时的时间间隔，仅为举发的最低限制，超过二小时以上，甚至五小时或六小时再行举发，亦无不可；如果违规行为人对举发的违规事实无异议，包括对违规时间和违规状态无异议，而未经裁决，多次罚锾皆以法定最低额计算。换言之，如果经裁决，以裁决所的裁决为准，则罚锾额度，并非不可依情节的严重程度而提高；相对地，裁决所也可能认为连续数次的举发偏离事实，或认定过于严格，而不依举发次数科处罚锾。至于不管连续举发几次，仅违规计点一次，虽然与本件声请所涉及的违规停车无关，因为第五十六条第一项第一款的违规行为并不计点，但是从其他违规计点的情形来看（例如道路交通管理处罚条例第三十三条不遵守高速公路管制规定），显然举发次数多寡，与违规计点无关，不管举发几次，只算一次违规行为，违规计点一次。

从相关规定整理出来的几个重点，可以得出几个结论：（１）连续举发不等于多次处罚，连续举发是执法人员蒐集证据的行为，不是赋予行为人任何作为义务的行*处分，针对连续举发的事实，裁决所还有评估认定以及就所认定的事实量定处罚程度的权限；（２）举发次数并不作为违规次数的计算标准，违规停车一次，不管违规时间久暂，只算一个违规行为；（３）违规时间的久暂，原则上可以证明违规情节的严重程度，原则上以二小时为最低认定标准，但因为交通秩序受干扰的具体程度、客观交通条件的良窳不同，可能某些地区违规五个小时，和另一个地区违规二个小时的情节相同，裁决所不必受举发次数的限制，而可以斟酌情节，量定罚锾数额；（４）如果违规行为人对举发事实没有异议，不须经过裁决，科以最低额罚锾即可，纵使经过裁决，违规行为人所被科处的罚锾可能更少；（５）因此，所谓连续举发、连续处罚，并不是针对数个违规行为为多次处罚，而是对于一个违规行为，依举发次数，认定违规情节的严重程度，以酌量加重罚锾的额度。在违规行为人不反对的情形下，依数个法定最低额计算，如果经裁决，事实与举发相同，没有更严重或值得宽宥的情形，同样依数个法定最低额裁定罚锾，只是求量定罚锾额度技术上的方便而已，并不因此改变处罚的次数，不管量定的罚锾额度多少，只能算是一次处罚，并非多次处罚；（６）连续举发的次数，代表违规时间的长度，也代表违规情节的严重程度，量定罚锾可能超越一个违规行为的最高法定额度，但是应该认为是违规构成要件之外的特别加重条款，是客观的、特别的加重量罚条件，因为他们没有影响不法的数量评价，仅仅是影响不法的高度，并因而影响责任的高度。

（三）罚锾的累进与比例原则

依照多数见解，数个罚锾合併计算，并没有逾越法定最高额的问题，但是，人民却可能因而宁愿选择将违规停车行为界定为刑事犯罪行为，而且採用罚金刑，因为罚金是刑罚，必须严格遵守重複评价禁止原则，则继续犯不会被认定为数行为，而且因为必须遵守法定刑上限，即使因情节严重而明定提高法定刑，也有法定最高刑的限制，比起多数见解的数违规行为观点，科罚金对行为人较为有利。就这一点而言，本席的论点稍有优点，那就是虽然依据规定，採累进课处罚锾的处罚模式，但裁决所对于连续举发还有裁决权，如果违规停车对于具体交通情况并无影响，违规行为人仍可能获处单一罚锾最高额以内的罚锾。当然，罚锾累进的可能性基本上是存在的，所以採累进罚锾的加重模式，会突破单一罚锾的法定最高额上限，与罚金刑相比，还是不能完全排除是否符合比例原则的疑虑。那麽行*法规可以创造罚锾累进的量罚制度吗？

罚锾累进如果和现行刑法罚金制度相比，尤其是罚金额度尚未修正的普通刑法的罚金制度相比，累进罚锾确实可能比罚金刑严厉，但是失衡之过，在于罚金制度改进速度不符合时代需求，罚金制度的改进，也包括採纳累进制度的可能性，因此，就与罚金的比较而言，罚锾累进表面上的严厉，无从非难。尤其当所有交通违规裁罚，在实务上已基于便利的需求，而依违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则处罚时，裁罚空间已遭到压缩，对行*处罚的量罚方式，亦应有别于传统裁罚的思考。

就一违规行为的加重处罚而言，应该比较的不是罚金制度，而是数个违规行为。一个违规行为的加重，原则上不应比数个违规行为量罚重，但如果一个违规行为情节较为严重，可能比数个违规行为受更重的量罚，在刑法上也是如此。对数个违规行为量罚，可以量以最高法定数额，但依系争规定，自动缴纳的违规行为人仅需依最低法定数额累进完纳罚锾，目前实务上对于连续举发的处罚，都依违反道路交通管理事件统一裁罚基准表处以最低法定数额，因此，一个违规停车的累进处罚，必然等于或低于数个违规行为的数个处罚，可见累进的加重方式，尚属处罚与责任相当，还在比例原则容许范围。

而且对于行*罚的量罚条件採取宽鬆的审查标准，准许行*罚拥有独立的裁罚方式，相较于准许行*制裁规范在违规构成要件不必遵守法律保留原则，仅注意授权立法的明确原则，“宪法”更应该就裁罚方式放宽罪责原则的要求。

（四）与比例原则并无不符

为了遏阻违规行为人的违规停车行为，或在交通条件十分恶劣的环境，至少使违规案例减少，以改善交通环境，连续举发所导致的加重处罚，确实颇具有效性。违规行为的不法既然持续存在，就该不法予以加重处罚，也属必要，再就依据上开规定的内涵可能的操作情况来看，执行起来并没有不能避免的轻重失衡，换言之，上开规定并没有误导执行变成轻重失衡的瑕疵，用以处理交通违规停车事件，手段亦属适当，因此与“宪法”上的比例原则并无违背。三、多数意见的数行为观点正好违背比例原则多数意见将连续举发解释为连续处罚，并无明显的法条依据。固然立法者可以如同刑法上不作为犯的构成要件类型一般，以规定保证人义务架构不作为犯的构成要件行为，也就是以构成要件的行为概念（也就是法律的行为概念），决定行为数与罪数，而基于保护法益的行*目的（不应该有脱离保护法益的行*目的），赋予人民一定的作为义务，再依行为人违反义务的次数，定义行为数，进而定义违规次数及处罚次数，但是如果强将一般生活观念中的一个犯错行为，利用法律文字拆成数个，就如同德国Naumburg高等法院所主张，针对在街道上接连有超越六十公里及七十公里时速速限并一次超车的行为，如果将两个在时间上直接相互关连，在空间上只有微不足道的间隔距离的违规行为，处以两次罚锾，则是将单一的生活事件予以不自然的分割。继续犯的一个行为，就算在犯罪完成后持续存在，除非有侵害其他法益的行为出现，否则犯罪完成前后的行为，都是造成同一个结果的同一个行为，对于这样的行为，人为地切割成数个，给予数个处罚，正好就是违背重複评价禁止而违反比例原则，在行*法上惯用的术语就是违反一事不二罚原则。

多数意见认为连续举发可以创造数个违规的构成要件行为，当然可以赋予数次处罚效果，所以未违反一行为不二罚原则，但是，依据“宪法”上比例原则所要审查的，正是为什麽交通勤务及稽查人员的举发行为，可以创造出人民的作为义务，必须能充分说明其中缘由，才能决定并无将一行为当作数行为加以处罚的重複处罚。依照多数意见，人民的作为义务多寡，完全取决于该等人员是否二小时举发一次，或三小时、四小时举发一次，而且是在违规构成要件已经依时间经过而实现之后，才决定行为人已经违反一个义务，行为人的义务是构成要件实现之后才成立，这样的逻辑论述过程，叫做谬误推论。

如果认为禁止违规停车的作为构成要件，已经赋予违规行为人排除自己违规行为的义务，因此未终止违规行为，即属违反作为义务的不作为，则是把作为构成要件所赋与行为人的不作为义务，从反面解释一次，重複赋予行为人一个作为义务，正好是一行为处罚两次，而违背重複评价禁止原则。

杀人罪的构成要件是要求不可以杀人，违背这个不作为义务，只成立一个作为的杀人罪，如果把同样的构成要件解释为，就是不能让别人死，而要积极地救人，则杀了人之后没有救被害人，岂不是要构成两个杀人罪？在妨害自由也是一样，禁止剥夺他人行动自由的构成要件，如果已经用来处罚积极剥夺他人行动自由的行为，就不可能重複拿来处罚没有把被害人放掉的不作为，否则一个妨害自由的行为，岂不是也要各成立一个作为和不作为的妨害自由，而处罚两次？如果将禁止停车的构成要件，解释为违规停车之后，有终止违规行为的义务，则不尽这个义务而不终止违规行为，等于又违规一次，就是将一个实现违规构成要件的行为，解释为两个违规行为，显然就是将一行为处罚两次。

参、一行为不二罚与一事不二罚

（一）自然意义一行为就是依社会生活经验所认知的一个因果流程

多数意见或许认为，刑法上继续犯所使用的是自然的行为概念，但行*法上应该使用构成要件的行为概念，所以可以把属于刑法上继续犯的行为类型，从行*管制目的，定义为数个构成要件行为。

刑法上一向併用自然的行为概念及构成要件的（法律的）行为概念，这两个概念并不是互相排斥的概念，构成要件的行为概念所涵摄的对象，也是人物理的身体举动。构成要件的一行为，就是满足一个构成要件最低要求的行为，但是怎麽样的行为叫做满足一个构成要件最低要求的行为，这个一行为的定义没有办法自己解释自己，构成要件所描述的对象，必定是在社会经验中存在的，是一般经验的认知对象，也就是说，构成要件的内涵，势必得藉由一般经验认知来填充，不透过所谓自然的经验事实说明构成要件，构成要件是无法被理解的。例如伪造货币一张、一千万张或甚至一亿张，在刑法学理与实务上，都称为构成要件一行为，为什麽伪造货币一张、一千万张或甚至一亿张，却只能看作构成要件一行为，而成立一罪？正是因为在一般生活经验当中，伪造货币的行为是一个不断複製的过程，换句话说，这种行为的「自然现象」就是一种複合行为，透过持续反覆相同的动作而构成一个可罚的行为，因此要解释构成要件的行为概念，不可能不藉助所谓自然意义的（社会生活经验所认知的）行为概念。

继续犯是一种构成要件形态，一个持续妨害自由的行为，成立一个继续犯的犯罪，并不只是从自然的行为概念，才能推论出来，而是根据构成要件行为概念，也得出相同的结论。同样的，违规停车也不例外，依照一般社会生活经验，在禁止停车处所停车一次，只能是一个行为，违规行为持续存在时间的久暂，只是彰显违规行为情节的严重程度，而不会因此使得满足一次构成要件的行为，变成数个实现不同构成要件的行为。

在本件声请，採取构成要件行为概念或自然意义的行为概念，不会得出不同的结论，只有提出错误的行为概念，才会有不同的结论。

（二）一事不二罚与比例原则

一事不二罚的「一事」，是不好的用语，因为不精确。行*法学上，对于一事不二罚原则所引用的用语是。这个概念在二十世纪初，德国帝国法院曾经认为并非只具程序上的意义，而是一个刑法上的基本原则，即同一个犯罪行为，只能处罚一次。但是制定基本法的背景，就是反对纳粹第三帝国在刑事诉讼程序上经常发生的多重诉追，所以德国联邦宪法法院曾经採取历史的解释方法，非常狭隘地解释为程序法上的一事不再理，尤其只适用于刑事诉讼，至于刑罚与惩戒罚等其他行*法领域的制裁手段之间是否能重複处罚，则以法治国原则中的比例原则及实质正义原则作为禁止重複制裁的依据，例如德国联邦宪法法院即认为，依据法治国原则，科以刑罚时，不可以不顾及被告就同一行为，是否已受惩戒处罚的宣告。如今该国秩序维护法第八十六条也明白加以规定，而且不仅仅是程序上的原则，也成为实体法上的原则，通说并认为从德国基本法第一〇三条第三项及法治国原则，皆可以引申出一事不二罚原则。

所谓nebisinidem纵使在德国基本法有很狭义的立法背景，它所具有的比例原则意涵（德国基本法没有规定比例原则，nebisinidemm可以看作比例原则的次类型，而有例示规定的性质），却是可以广泛使用的，何况远溯古希腊罗马的欧洲法制史，早就有这个原则存在，而且不仅适用于程序法，至于似乎都适用于刑事法，则是因为刑事法是最古老的制裁体系。在只有刑法规范的远古社会中，做错一件事，不可以被责备两次，就是nebisinidem的意思，它的含义是广泛的。在法律位阶理论建立之后，本席认为可以建立一个属于比例原则的审查体系，从比例原则可以引申出重複评价禁止原则，而重複评价禁止，就是古老的nebisinidem。在重複评价禁止原则之下，对于制裁而言，即是重複制裁禁止原则，行*法领域可以继续使用一事不二罚同时作为程序以及实体的下位比例原则。在刑法的领域，一向是程序法上的一事不再理，在实体法方面，则一向惯用重複评价禁止原则。

人类社会从只有刑事规范到发展出有法律位阶关係的规范体系，比例原则的内涵，也从比较广义的一错不二罚，发展成同一件事，并非不可受到两种不利益，也就是说，一错不二罚的概念范围因而遭到限缩，只限于同一种类的处罚，才需要遵守重複评价禁止原则。但是这种因为可能的过度体系化所造成对同一事实的多重评价，却可能造成对事实的过度评价，正如同用比较广泛的知识内涵、比较多元的思考角度，对一件事的解读，会比较丰富、比较深入，甚至比较尖锐，但是如果这种解读过度钜细靡遗，可能变成令人难以忍受的挑剔与重複。

大约到了二十世纪末期，法律位阶体系理论所带来的便利和某种程度的精緻，已经让受规范的对象逐渐发现，精緻的法律体系所发展出来的多重评价可能性，原本应该可能更周全地保护他们的利益，但是作为潜在的行为人的行动自由，却似乎陷入受到多重剥夺的危机当中。例如刑事制裁、行*负担或制裁与民事赔偿三种法律手段，因为解读损害事实的角度不同，而可以併用，但是就被害人而言，永远只有民事赔偿才比较有实益，对行为人而言，则只感受到犯一个错，会受到无所遁逃的全面追索，当行为人陷入甚至没有能力补偿被害人的状况时，法律制度对被害人也会变得毫无实益，则似乎只有公权力可以沾沾自喜，因为它可以证明自己无所不在。于是产生一个根本的反省：难道多种不同法律手段的规范主张，不是违反比例原则的多重评价吗？法律是为谁而存在？公权力应该为谁服务？一个加害人和受害人都不觉得获得公平正义的评价体系，符合比例原则吗？

新一波的比例原则思考，因为这样的提问，正开始慢慢发展，二十一世纪的法学，正在将整合不同的法律手段，当作它的时代任务，我国立法实务上在刑罚与秩序罚之间的选择，也是在验证这种新的发展趋势。

nebisinidem原则适用范围的从宽到窄，而后开始扩张，反映比例原则内涵的历史演化。从历史的演化来看，争执一事不二罚的适用范围，过于狭隘。比例原则的应用很古老，但内涵的研究与实务的操作却很年轻，释宪者应该更致力于发展比较精緻的比例原则操作规则。我国“宪法”既然并没有类似德国基本法第一〇三条第三项的规定，而有自己的第二十三条，直接适用第二十三条操作即可。

（三）一事与一行为

多数意见使用一行为不二罚的概念，显示与一事不二罚有所区隔。这种区隔属于实体法的区隔，就保障人权的观点而言，这个区隔算是一种进步。所谓的「一事」，究竟何所指？在德国基本法第一〇三条第三项规定的同一事实只受一次处罚，其中同一事实的概念，始终是讨论的重心，德国宪法文献的说明当中，只有一点是清楚的：这个「事实」的概念与德国刑法想像竞合（事实单一）及实质竞合（事实多数）的「事实」并不完全相同。如果就程序法上一事不再理的意义而言，一事就是一个案件，一个案件当然未必是一个行为，但是案件是否是同一个案件，从刑事诉讼法学理与实务长期的争议来看，可以知道案件的定义无法摆脱实体法上对犯罪事实的看法，而没有人的行为，构不成犯罪事实，在制裁的对象还没有（不可能？）及于动物、植物之前，对所有制裁体系而言，脱离人的行为，根本不可能谈制裁。制裁体系既然要谈犯几个错，处罚几次，就不可能不问行为数如何计算、行为如何定义，而决定行为的定义，也不能不回到一般社会生活经验的思考，此所以德国联邦宪法法院针对该国基本法第一〇三条第三项所谓的同一事实，定义为根据自然的观点，所要判断的单一的生活事件，这个事件是一个历史的流程，以时间和事实内容为界限，所谓自然的观点，就是一般生活经验上的理解。

所以：一事脱离不了一行为，一行为脱离不了社会生活经验的认知，也就是所谓自然的理解。

肆、法律保留与法律明确原则

一、系争规定未违反处罚法定原则

长时间持续一个违规停车行为，违规的程度增加，也就是不法的强度增加，责任高度也增加。为了保护人民的信赖，使人民能够预测自己的行为，如果他的行为可能会在不法和责任上受到加重处罚，必须让他能事先知道，因此情节严重事由也必须适用处罚法定原则（行*罚法第一条、社会秩序维护法第二条）。根据处罚法定原则，影响不法与责任的要素，都应该明确规定于构成要件当中。

道路交通管理处罚条例第八十五条之一第一项，规定行为人可能遭加重处罚的理由是：违规停车经令改正不遵守，或因行为人不在违规现场，而未能命他改正，但长时间违规停车。所谓连续举发，就是长时间违规，而且时间愈长，举发次数愈多。举发次数愈多表示情节愈严重，至于情节严重如何量定罚锾，则规定在九十年一月十七日修正公布的同法第九条，违规行为人如果没有异议，以遭举发的次数，缴纳各该条款所定罚锾最低额，亦即，受处罚额度，依法定最低额累进计算。此外，每逾二小时可能加重一次的处罚方式，在违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则已有规定，加上有违反道路交通管理事件统一裁罚基准表为据，裁决所裁决标准明确，不致因法律规定瑕疵而导致执行危害人权。因此，何谓情节严重、加重量罚条件以及加重处罚的额度均已在构成要件中明确规定，系争规定与法律保留原则及法律明确性原则皆未牴触，认为系争规定未明文规定加重量罚条件（许宗力大法官意见书参照），实属误会。

关于加重量罚条件的裁量依据，因为事属裁决者的裁量权限，在法规性命令中规定，亦为已足，而能如九十一年七月三日增订公布的道路交通管理处罚条例第八十五条之一第二项第二款，在法律中规定，当然更佳，立法者对技术性事项的规范更严谨，当然不是错误。

总之，罚锾的累进在本件仅有与比例原则是否相符的问题（本意见书贰、二、（三）参照），并无牴触处罚法定原则的疑义。

二、多数意见本身“违宪”的理由

在自由民主的生活体制之下，不作为是人民的基本权利，要赋予人民作为义务必须特别明文规定，尤其必须注意保护法益的重要性。如果多数意见坚持多行为观点，则在违规构成要件实现之后，若要赋予行为人终止违规行为的义务，必须在构成要件明白规定，而且违反义务的次数既然决定违规的不法次数，也决定处罚的次数，也就是决定责任程度，都应该在法律中明白规定，例如明定「违规行为人未于二小时内离开禁止停车处所者，处新台币六百元以上一千两百元以下罚锾。每逾二小时连续处罚之。」只是在违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则规定逾二小时可连续举发，当然违背法律保留原则，也违反罪责原则，何况每逾二小时即可计算一次这个规定，在法律规定不明确的情况下，并不能确定就是义务数（不法数）的计算标准。尤其九十一年七月三日增订公布的道路交通管理处罚条例第八十五条之一第二项第二款，基于法律保留原则，已将二小时的举发间隔予以明文规定，多数意见对于自认为构成要件要素的时间间隔，却准许立法机关授权行*主管机关自行订定，遵守法律保留原则的立法机关改过了，大法官却要把对改错。

依照多数意见的多行为观点，系争规定必须被宣告“违宪”，强要解释成“合宪”，只会使“宪法”受伤。“宪法”自己明明白白，或许不会被伤害，释宪机关的释宪威信，却定然受到伤害。

伍、裁罚程序与违规行为数的评价

九十年一月十七日修正公布的同法第九条但书规定，违规行为人如认为举发的事实与违规情形相符，得自动向指定处所缴纳结案。该规定原本指违规行为人依全部罚单完纳罚锾，自然因而结案，但由于连续举发、累进处罚，加上制裁作业流程的改进，裁决及执行程序可依举发单的数量分别进行，因而如果违规行为人只就一个举发事实完纳罚锾，在行*机关就该举发事实的处罚程序业已终结，依据一事不再理原则，其他的举发事实岂非不得再予处罚？

程序是为了实现实体价值而存在，一事不再理原则是为了避免重複处罚。本件声请所关涉的案件因为依举发次数认定加重情节是否存在，在处理流程上即可能无法一次完结，则针对各个加重情节的各别结案只是一种中间程序，罚锾未全部裁决前，程序尚未完全终结，如果违规行为人根据某一举发通知而自动缴纳其中一张罚单，只是对于部分遭检举的事证予以承认，自行承担部分缴纳罚锾的公法债务，对于未履行的其馀公法债务，还需要一个终结程序的裁决，因此另就其他举发事实加以裁决，当然不生重複处罚的问题。

陆、结论

法国国王路易十四（至执*）说：「国家就是我」；功业彪炳的德国腓特烈大帝（至执*）则说「我是国家的首席僕役」。公权力自认为主人或自认为僕役，正好是人权意识高低有无的指标，在民主体制的国家，依据“宪法”审查基本权的限制时，首要之务，就是辨明法律规范是主人的支配规则或僕役的服务手（守）则。要分辨公权力是自认为主人或僕役，检视制裁规范是最有效的方法之一，藉由制裁规范可以察知公权力是谨守分际的僕人，还是僭越分际，自命为主人。严谨的制裁规范，最能树立公权力的威信，而获取人民的信赖，公权力如果真正想有所作为，运作顺畅，获得人民支持，最简单的途径，就是以严肃的态度面对制裁规范，当处罚人民出以戒慎恐惧的态度时，作为主人的人民才会全心託付，公权力也才不会时感制肘。

禁止重複处罚之所以是人类社会古老的戒律，实在因为重複处罚会破坏处罚的威信，处罚的威信就是规范的威信，也就是公权力的威信。本件解释却开宗明义违反比例原则，将一行为恣意解释为数行为，本席至感惶恐。不是为了保护刑法的制裁理论，而是唯恐本院大法官率先示范操作一行为多重处罚，自毁“宪法”上的比例原则，爰提不同意见书如上，并提出另一种解释论述如下：

解释文

立法者固得以法律规定行*机关执法人员得以连续举发违规行为，并予以加重处罚，以达成行*管制之目的，但仍须符合“宪法”第二十三条之比例原则及法律授权明确性原则。

道路交通管理处罚条例係为加强道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全而制定。依中华民国八十六年一月二十二日增订公布第八十五条之一规定，对于汽车驾驶人违反同条例第五十六条第一项各款而为违规停车之行为，得为连续认定及通知其违规事件之规定，乃立法者考量长时间持续存在之违规行为，对公众交通秩序可能造成严重影响，除得使主管机关以强制执行之方法及时除去该违规状态外，并藉定时举发持续存在之违规行为，以确认违规情状之严重程度，而予以加重处罚，未违背法治国家一行为不二罚之原则，与“宪法”第二十三条之比例原则并无牴触。

鑑于交通违规之动态与特性，立法者欲藉连续举发以警惕及督促违规行为人儘速除去违规行为者，得授权主管机关考量道路交通安全等相关因素，将连续举发之条件及前后举发之间隔及期间以命令为明确之规范。道路交通管理处罚条例第八十五条之一得为连续举发之规定，就连续举发时应依何种标准为之，虽无原则性规定，但主管机关依道路交通管理处罚条例第九十二条之授权，于九十年五月三十日修正发布「违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则」，其第十二条第四项规定，以「每逾二小时」为连续举发之标准，衡诸人民可能因而受处罚之次数及可能因此负担累计罚锾之金额，相对于维护交通秩序、确保交通安全之重大公益而言，尚属适当。

道路交通管理处罚条例第五十六条第二项关于汽车驾驶人不在违规停放之车内时，执法人员得于举发其违规后使用民间拖吊车拖离违规停放之车辆并收取移置费之规定，係立法者衡量各种维护交通秩序之相关因素后，使行*机关得于合理裁量范围内，除对已经发生的违规事实加重处罚之外，并得迳行採取另一必要之执行手段，防止违规行为继续存在，乃合併使用两种效果不同的强制手段，不违反禁止重複评价原则，与“宪法”上之比例原则并无不合。